【重庆组】对重庆市开展农村“两权一房”抵押融资的调查研究

　　摘要：2010年以来，重庆市根据国务院和人民银行、银监会、证监会、保监会有关文件精神，开展了以农村土地承包经营权、农村居民房屋、林权（本文中简称农村“两权一房”）抵押融资为主要内容的金融服务改革工作。这是重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，为进一步激活农村生产要素，破解农村发展融资难题，增加农民财产性收入的创新之举。经过四年探索，重庆市逐步建立完善制度办法和工作机制，农村“两权一房”抵押融资额增长较快，同时贷款不良率较低，取得较好经济效益和社会效益。但在工作深入推进时也存在一些问题和困难，主要是金融产品与市场需求存在错配，农村“两权一房”在流转、抵押、处置等环节受体制机制的抑制，市场服务体系有待发展完善。解决这些问题涉及法律法规和配套政策的完善，涉及中央和地方政府多个部门职责，也需要市场主体的不断努力。首要任务是根据党的十八届三中、四中全会有关精神，加强顶层设计，修改完善相关法律法规，促进农村“两权一房”有序流转。同时，地方政府应当大力支持新型农村经济组织、农村金融市场和产权交易市场的发展，降低农村“两权一房”抵押融资的交易成本。金融管理部门也应不断完善相关金融制度，引导商业银行银行等机构投入更多资金，支持农村经济发展。

　　主题词：农村金融 抵押融资 政策建议

　　重庆市2010年起推进农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权（本文中简称农村“两权一房”）的抵押融资。这是涉及农村土地制度改革和金融改革的创新性工作，也是促进城乡统筹发展的重要举措。为了解工作开展成效、问题并提出措施建议，人民银行党校第27期干部进修班派调研小组2014年11月中旬赴重庆进行为期一周的调研，与人民银行重庆营管部和相关的政府部门、金融机构、中介机构、农村土地交易所等座谈，与典型贷款户沟通交流，根据了解掌握的情况形成本调研报告。

　　一、农村“两权一房”抵押融资的做法和经验

　　（一）政策依据

　　重庆是城市、农村、山区、库区并存的直辖市，38个区县中有14个国家级贫困县，城乡二元经济结构特征明显。根据《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号）和人民银行、银监会、证监会、保监会《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（银发[2010]198号）精神，重庆市2010年11月提出全面推进农村“两权一房”抵押融资，完善农村金融组织体系，推动农村信贷资产和权益流转，建立农村金融风险分担机制，为农村经济社会发展提供全方位的金融支持（渝府发[2010]115号）。重庆市成立了农村金融服务改革创新领导小组（人民银行重庆营管部为成员单位），市高级人民法院、金融办、财政厅、市农委、国土房管局、林业局等单位和部门配套出台了工作意见、物权抵押登记实施细则、风险补偿管理办法多部文件。2014年8月重庆市政府又印发《加快推进农村产权抵押融资工作的意见》（渝府发[2014]40号）。上述规范性文件构成商业银行、担保公司等市场主体开展业务的主要政策依据。

　　（二）农村“两权一房”抵押融资流程

　　农村“两权一房”抵押融资的流程主要包括确权颁证、价值评估、抵押登记、风险分担、流转处置、损失补偿等环节。参与的市场主体主要有资金供求双方、担保机构、评估机构等。市农委、国土房管局、林业局等政府主管部门负责确权颁证和流转登记等管理服务工作，风险补偿金由市金融办、财政局牵头设立和管理。

　　农村“两权一房”抵押融资流程

　　从流程来看，对农村“两权一房”进行确权颁证是申请贷款的前提。科学合理地评估抵押物的经济价值是确定贷款数额的重要依据。目前农村“两权一房”流转和处置有诸多不便，风险分担补偿机制则是银行放贷积极性的必要保障。

　　（三）贷款发放情况

　　重庆市农村“两权一房”抵押贷款2010年末累计发放39.79亿元。2011年末、2012年末、2013年末的累放金额分别为114亿元、197.1亿元、335.6亿元。截至2014年9月，累放420.1亿元。四年来贷款投放量增长较快，贷款质量较好，不良率仅0.1%，较同期银行不良贷款率低0.29个百分点。据重庆市金融办估算，以农村“两权一房”抵押贷款为主的各类农村产权使用权抵押融资可产生GDP约1200亿元，可带动涉农主体增收240亿元左右，有力推动了农村地区经济发展。

　　重庆市农村“两权一房”抵押贷款额累放情况（金额：亿元）

　　（四）特点和经验

　　一是确权颁证起步早覆盖广。农村“两权一房”抵押融资推行之前全市开展了林权、土地承包经营权和农地农房确权颁证。到2013年末共补充、完善农村土地承包经营合同240万份，绝大多数承包经营户进行了确权并拿到《农村土地经营权证书》。重新核发集体土地所有权证书8.04万本、宅基地及农房证书660万本、其他建设用地及房屋证书4.06万本。同时，市农委、国土房管局、林业局分别建立健全了登记系统和管理制度。

　　二是市场服务体系初步形成。资产评估方面，2012年末成立的重庆兴农价格评估公司专门进行农村资产评估，业务范围已覆盖涉农区县，并对评估收费实行优惠；重庆涪陵林权交易所引入中联资产评估集团重庆汇智丰资产评估公司，提供较专业的林权评估。担保公司主要有市属国有重点企业重庆兴农融资担保有限责任公司和市农委控股的重庆市农业担保有限公司。市场平台方面，重庆农村土地交易所搭建了农村产权交易管理子系统，与巴南区、长寿县、南川区合作共建的农村综合产权交易市场2014年底将建成运营。此外，2013年8月成立的重庆兴农资产经营管理有限公司，负责收购处置银行贷款逾期1年或者担保公司代偿1年以上的农村“两权一房”抵押融资债权。

　　三是有多种风险分担补偿机制。除了市场机构提供贷款担保和不良资产管理，重庆市、区县两级财政出资设立了农村产权抵押融资风险补偿专项资金，对银行、担保公司、小贷公司的农村“两权一房”抵押贷款风险损失提供35%的补偿，其中市级承担20%，区县承担15%，专项资金现有8000万元。此外还有涉农保险分担一定的风险损失。

　　二、主要问题和困难

　　在座谈和走访中，贷款户、商业银行、担保公司和农委等政府部门反映了一些问题或困难。这些诉求归纳起来主要有以下几点。

　　（一）法律政策限制和社会服务不足导致抵押物流转处置困难

　　重庆农村商业银行、农业银行等金融机构反映，制约放贷有五个主要因素。一是农村“两权一房”流转不便，根据重庆市新的政策，规模经营主体想把流转的农村土地承包经营权抵押，需要逐一征得原承包农户同意，由于原承包农户缺少利益驱动或者外出打工，不愿或无法办理相关手续。二是抵押价值难确定，例如农村土地承包经营权的抵押价值易受市场供需、气候、病虫害等多种因素影响，波动较大，贷款风险控制较难，因此重庆市农村土地承包经营权抵押明显滞后于林权和农村居民房屋抵押。三是市场缺乏权威的评估机构、规范的评估标准和公正的监督，估值随意性较大，难以被贷款人和金融机构同时认可。四是有的专业评估费用较高，重庆仅有2家森林资源专业评估机构，较高的评估收费增加了贷款成本，例如农行梁平县支行某客户100万元贷款如果以林权抵押，评估机构拟收费2万元，而采取房产抵押则评估费仅数千元。五是由于林权和农村土地交易流转市场还未建立或不完善，加之受法律限制、合法的受让人极少，抵押物处置难度大。例如农房交易仅限于集体经济组织内部成员间，且受让人未申请过宅基地，实践中同村农户受到传统观念和人际关系的影响，受让抵押农房的情况很少。

　　（二）风险分担补偿机制有待改进

　　重庆兴农融资担保有限责任公司认为商业银行目前涉农贷款总量有限，实际风险水平并不高（至2014年9月末农村“两权一房”抵押贷款不良率为0.1%，低于同期银行不良贷款率0.29个百分点）。商业银行在实践中为了降低自身风险，往往要求担保公司增加保证金，而担保公司资金来源有限，进而限制了贷款发放。重庆兴农融资担保公司目前已成立资产评估、处置的子公司，希望与商业银行进一步加强合作，增强相互信任，提高担保金的杠杆率，促进贷款规模增加。

　　商业银行反映，虽然重庆市和各区县两级财政设立了风险补偿资金，但申请补偿需要满足“已获得仲裁机构的生效判决或已获得人民法院生效判决并已执行终止或中止，或贷款逾期两年以上”等管理规定，范围窄、时间长，目前重庆市农村“两权一房”抵押贷款出现的不良贷款还没有获得过补偿。商业银行希望风险补偿能够更加快捷简便，同时也希望进一步提高补偿损失的比例。

　　（三）贷款额、期限、利率等还不能满足市场需求

　　近年来商业银行创新产品、改进服务，如拓宽抵押物范围，将农村“两权一房”组合打包抵押提高授信额度，开辟业务办理的快捷通道，对符合条件的抵押贷款减少中介评估环节，推出了一些期限长、利率低、还款方式灵活的贷款产品。但农业、林业管理部门反映，由于农村“两权一房”在估值、流转等方面受到法律政策限制，银行规避风险的心态较重，对抵押物价值评估偏低，放贷少；银行缺乏期限长、利率优的产品，部分银行虽然提供这样的产品但宣传不够，实际投放并不多；一年期贷款扣除办贷时间往往只能使用10个月，林权抵押贷款以1—3年为主，贷款期限短不适应农林业生产周期，金融产品支持农林业生产的作用打了折；林权抵押贷款产品的利率普遍是基准利率上浮30%—50%，且评估收费高、抵押率低。这些因素导致了抑制了农户以“两权一房”申请贷款的需求。

　　调研组在重庆市云阳县、永川区走访的3家农村“两权一房”抵押贷款户，分别从事工艺品生产（外销订单产品）、家电销售、农业生态观光及农产品生产加工，年销售收入分别达到数百万至数千万，经营状况和销售前景良好，均有意愿扩大生产规模，有较强的融资需求。商业银行根据贷款户的集体水塘承包经营权、农村房屋等抵押物估值来确定授信额度，由于土地承包经营权、农房等流转处置困难，估值不高，商业银行对这些个体工商户、农村承包经营大户放贷少，不能满足其扩大生产的投资需要。

　　（四）部分金融管理政策需要改进

　　农委等部门在座谈时希望商业银行提高对农村“两权一房”抵押贷款不良率的容忍度。商业银行表示目前涉农贷款不良率容忍度为3%，是根据金融监管部门相关政策所设。不良率接近或超出容忍度，商业银行为了加强风险控制就会减少乃至停止新增涉农贷款。虽然农村“两权一房”抵押贷款的不良率目前来看比较低，但也受涉农贷款不良率考核评比的影响而出现限制放贷的情况。同时，再贷款、再贴现等货币信贷政策的激励引导作用还要进一步加强。

　　三、措施和建议

　　从人民银行重庆营管部提供的数据看，重庆市有耕地3400万亩，宅基地400万亩、农房面积约9亿平方米，林业用地6000万亩，“两权一房”资产抵押价值保守估计在1万亿元以上。理论上如果用20%的“两权一房”资产做抵押融资，按估值的6折获得贷款，农村可融资1200亿元。重庆市政府也提出了力争到2017年累计实现农村产权抵押融资1000亿元的目标。而截至2014年9月末，全市累放农村“两权一房”抵押融资420.1亿元，累计实现农村产权抵押融资622亿元。可见农村“两权一房”抵押融资还有较大提升空间。而从调研座谈时各方反映的意见来看，解决影响农村“两权一房”抵押融资的问题、进一步提升市场规模和效率，不能仅仅采取“头痛医头”、“缺啥补啥”的措施，而应当借鉴“中西医结合”的思路，在宏观层面改进顶层设计，在微观层面采取激励约束手段，发挥政府和市场的作用。

　　（一）借鉴自贸区经验消除有关法律障碍

　　就效力、稳定性而言，法律法规胜过文件规定。尽管重庆市有一定政策依据，但农村“两权一房”抵押融资的某些操作环节受现行法律制度的限制，解决农村土地承包经营权纠纷时的司法实践多数是“以土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当无效”，金融机构对风险预期心存顾虑，影响放贷积极性。建议重庆市向国家立法机关和中央有关部门积极建言献策，推动修订现行法律制度，取消《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释》、《森林资源资产抵押登记办法》等限制农村土地承包经营权、宅基地、集体林地使用权抵押的条款，或者在法律法规修改完善需要过程、耗时较长的情况下，借鉴上海自贸区的经验，向全国人大、国务院申请特定区域内暂不适用某些影响“两权一房”抵押融资的法律法规条款。同时，按照中央办公厅、国务院办公厅最近印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》精神制定配套政策法规，在法律上进一步明晰所有权、承包权、经营权的区分，保持所有权，稳定承包权，搞活经营权，创新流转方式，引导土地经营权规范有序流转。给予农村土地“两权一房”抵押融资的法律保障，从根本上消除金融机构的顾虑。

　　（二）培育市场服务体系

　　建议重庆市加大政策扶持力度，运用政府资源，搭建农村产权融资的服务平台，打通抵押登记难、风险控制难等过去制约农村产权抵押融资的关键环节。进一步完善登记管理规定，统一登记机关，实行网络登记、查询。可以由政府牵头，汇集科研院校所、商业银行、担保公司等的智力资源，研究制定符合重庆自然环境特点和规律的农村产权估值标准。成立或加强政府主导的农村“两权一房”资产评估机构、担保机构，同时通过税收等优惠政策吸引其他中介机构进入农村产权市场，为农村产权流转信息交流、价值评估、法律政策咨询、合同签订等提供提供更为便捷的服务，降低农村“两权一房”抵押融资的交易成本。依托农村土地交易所，加快打造覆盖全市的农村产权交易平台，丰富交易品种，规范交易规则，形成农村产权交易统一的“有形市场”，促进信息资源广泛共享，充分发挥市场配置资源和价格的功能，使农村生产要素在全市范围交易流转。

　　（三）调整供需格局和市场平衡

　　由于农村“两权一房”抵押融资相对而言周期长、收益少、风险可控性低，一定程度上导致了目前主要由商业银行提供金融产品服务和定价，缺乏竞争的单边市场格局。为了调整供需格局、逐步建立市场平衡，一方面政府和监管部门通过科学务实的考核激励等措施引导商业银行创新农村金融产品，提高服务效率；另一方面，政府可考虑通过财税政策和改善政务服务，引导更多农民以土地承包经营权入股成立新型经济组织，或组建土地抵押合作社，提升资金需求方在市场上的话语权。还可以考虑放宽农村金融市场准入条件，由农民按照自己的意愿以农村土地使用权入股等形式发起，经营土地出租、土地抵押等业务的农民自治性金融法人组织；允许小贷公司、合规的P2P网络借贷平台等机构进入市场，增加资金供给方的竞争和活力。此外，似应进一步发挥政策性金融的作用，考虑改革农业发展银行体制，充分发挥其产业投资和金融融资功能，发展成为政策性土地金融机构，负责调节全国的土地融资并贯彻执行农村“两权”抵押政策。而在条件成熟时，建议借鉴国外经验成立国家土地银行，土地银行成立初期只能以政策性金融机构存在，专门为农业发展、农村土地融通提供资金服务，集中力量解决农业生产资金短缺，土地流转不畅等难题。在资金的筹措方面，土地银行成立初期有赖于政府财政支持。政府可以直接提供贴息贷款或者以利息补贴、特殊准备金、损失补偿等扶持土地银行，保障其有效运转。

　　（四）创新改进金融制度

　　人民银行作为农村金融改革工作的牵头部门，近年来对重庆市推行农村“两权一房”抵押工作给予了支持配合。根据人民银行职责和承担的任务，下一步建议从以下几方面采取措施：一是出台具体的贷款管理办法，对贷款对象、贷款用途、利率、金额、期限等提出明确要求，规范农村“两权一房”抵押贷款业务的发展。二是培育农村征信市场，建立农户信用档案，方便金融机构、担保公司对贷款农户风险评估。三是探索农村“两权一房”抵押信贷资产证券化工作，农村“两权一房”抵押信贷资产证券化后，办理抵押贷款的金融机构能够及时补充资金，提高资金周转效率，提高资产流动性，弱化抵押贷款经营风险，从而促进抵押贷款的发放。四是会同银监会改进银行存贷比、不良贷款容忍度等考核评价制度，根据商业银行信贷资金结构，在考核中可以将农村“两权一房”抵押贷款等信贷资金单独进行考核，同时更加合理地设置存贷比、不良率高限，以提高涉农放贷的积极性。五是会同保监会、农业部等部门加快农业政策性保险、农业巨灾专项风险基金和农业保险体系的建设，进一步补充完善信用风险分担机制。

　　本次调研结束之际，恰逢中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见的主要内容有：5年完成土地承包经营权确权；强调土地承包经营权属于农民家庭，禁止以少数服从多数强行流转；坚持最严格的耕地保护制度，禁止将流转农地违规搞非农建设；培育专业化集约化家庭农场；发展多种形式农民合作组织；建立培育新型职业农民制度。回顾重庆市几年来推行农村“两权一房”抵押融资的各项举措，总体上符合中央的新精神，在农村确权、保护耕地、完善市场基础建设、引导资金流向三农、扶持农村新型经济组织等方面取得了成效。随着国家法律制度的修改完善和各部门各单位的不懈努力，农村“两权一房”抵押融资有望给重庆市农村经济发展注入更多活力，为发展农业生产、提高农民生活水平、促进城乡一体化发展发挥更大的作用。

　　调研组名单

　　组长：董洪福   营业管理部金融稳定处处长

　　成员：季海楠   条法司综合处处长（执笔）

　　      杨晨光   海口中心支行征信管理处处长

　　      杨长明   临沧市中心支行行长

　　      王 强    平顶山市中心支行行长

　　      李 明    调查统计司综合统计处副处长

　　      赵 军    杭州中心支行国际收支处处长

　　      翁 毅    国家外汇管理局资本项目管理司调研员

　      　谢晓杭   宁波市中心支行人事处处长

　　      田 萌    中国金融培训中心培训二部副主任