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两万亿元引导基金蓄势待发

2016年04月07日08:50         本报记者 刘泉江        来源:金融时报     发表评论

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  在政策东风与示范效应等多种因素的影响下,地方政府引导基金呈现出遍地开花的格局。数据显示,国内引导基金规模已经突破2万亿元。目前看来,引导基金蓬勃发展的势头还会延续下去。不过,如何确保PE/VC市场这个兵强马壮、体量巨大的特殊实体良性、规范发展,已经成为一个现实的问题。 

  地市级引导基金成主力 

  国内首只地方政府引导基金破壳于1999年8月份。彼时,上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司,是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。此后,政府引导基金开始进入快速发展期,各地方政府纷纷筹划设立创业投资引导基金,各类引导基金如雨后春笋般涌现。  

  清科旗下私募通最新数据显示,截至2015年12月底,国内共成立780只政府引导基金,基金规模达21834.47亿元。2015年新设立的政府引导基金为297只,基金规模15089.96亿人民币,分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。  

  业内人士认为,从国家层面看,这里面有两大基金尤其值得市场持续关注。其一是总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金,引导社会各方面资金参与超过1800亿元;其二则是总规模600亿元的国家中小企业发展基金,撬动社会资金亦在千亿元以上。 

  而从地方层面看,随着中央明确鼓励政府引导基金发展,各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现,遍及农业、服务业、文化、旅游、科技等领域。  

  “2015年,各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金,设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位,掀起了发展政府引导基金的新浪潮。”清科研究中心分析师桂洁英表示,在政府引导基金的设立形式上,各地方政府根据投资方向和重点,设立了股权投资基金、产业投资基金、天使投资基金等多种类型。 

  私募通统计显示,截至2015年12月底,国内成立的780只政府引导基金中,平均单只管理规模为27.99亿元。其中省级政府引导基金的规模最大,226只基金规模总额达到9980.37亿元人民币。数量最多的是地市级政府设立的引导基金,共有417只,基金规模达到8243.00亿元。 

  规范化发展提上议程 

  地方引导基金遍地开花、兵强马壮,这也使得对其监管与完善被同时提上了议程。事实上,去年11月12日,财政部即发布《政府投资基金暂行管理办法》(以下简称《办法》),对政府投资金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行规范管理。 

  《办法》重点支持四大领域的投资,并引入负面清单管理,指出不得投资二级市场股票等六大业务。《办法》明确,各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金:支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务领域。 

  在政府投资基金运作和风险控制方面,《办法》称,政府投资基金应按照“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”的原则进行运作。政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制,确保投资基金政策性目标实现,一般不参与基金日常管理事务。  

  在政府投资基金的预算管理方面,《办法》规定,各级政府出资设立投资基金,应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。同时,各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度,按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,有效应用绩效评价结果。政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。  

  绩效考核体系亟待建立 

  不过,《办法》中的相关原则与规定逐一落地仍需要时间。这其中,还存在大量专业的技术性问题需要解决。 

  首当其冲的是加强监管,完善引导基金风险防范措施。“为避免政府资金面临的道德风险问题,可以将政府引导基金委托给专业的管理公司经营,政府成立监管机构,资金委托给银行进行托管,构成一个‘政府监管机构—专业管理公司—托管银行’的初步监管流程。”桂洁英建议。 

  强化市场化运作则可以提高引导基金运行效率。在业内人士看来,受限于政府引导基金中地方政府财政资金属性及管理思路,不少引导基金被赋予了过多的政策性目标。这一方面使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难,引导基金资金出现沉淀、闲置,资金利用效率低下;另一方面,由于在当地找不到好的投资项目,导致一些优秀的创业投资机构不敢与引导基金合作。 

  对此,桂洁英建议,政府引导基金应该做到“四化”,即资金来源市场化、投资策略市场化、内部管理市场化、退出市场化。 

  另一项任务是明晰定位,建立完善绩效评价体系。业内人士认为,随着越来越多的政府引导基金进入投资后期甚至是退出期,建立完善政府引导基金绩效评价体系已经成为当前政府引导基金亟待解决的问题。

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