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专项债发行加速 监管加码严防潜在风险

  规模快速增长的地方政府专项债,正迎来监管的持续加码。

  日前,财政部在2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会上表示,下一步将加强专项债券管理,基于预算一体化管理系统,通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管,及时掌握项目资金使用和建设进度等信息。

  业内人士分析认为,在规模持续增加的同时,地方政府专项债风险也逐步积累,相关问题正逐步暴露。在当前环境下,加强专项债监管变得紧迫而必要,体现了各方对政府债务的关注度进一步提升。

  专项债将进入快速发行期

  近年来,随着地方政府债券发行的持续规范,专项债的发行规模呈现快速攀升态势。

  对于今年地方政府债券发行,财政部此前表示,经十三届全国人大四次会议审议批准,2021年预算安排新增地方政府债务限额44700亿元,其中一般债务限额8200亿元、专项债务限额36500亿元。尽管2021年新增限额与2020年相比减少了2600亿元,但仍高于2019年水平。这样安排,保持了2021年宏观政策的连续性、稳定性,保持了积极的财政政策力度不减。

  中诚信国际研究院近日发布的报告认为,专项债作为基础设施建设的重要资金来源,仍然是疫后补短板、稳增长的重要着力点,且在部分区域财政收支矛盾仍存、偿债压力凸显的背景下,再融资专项债也能较好地起到缓释地方债务风险的重要作用。因此,在疫后稳增长、降杠杆、防风险的背景下,年内专项债将加速扩容,合计待发规模或近5万亿元,在继续提供政府化债支持的同时,也将持续聚焦“两新一重”及民生领域建设。但伴随其进一步扩容,仍需牢牢守住风险关,推动专项债高质量发展。

  从目前发行看,今年专项债新增额度仍维持高位,但由于提前额度下达较晚,一季度专项债发行节奏明显放缓,发行规模同比骤降。数据显示,一季度共发行地方债8951.1亿元,较去年同期的1.6万亿元大幅减少7154亿元,其中专项债发行0.37万亿元,仅为去年同期1.1万亿元的三分之一。

  由于一季度专项债发行规模较少,这也意味着,未来一段时间,专项债将进入快速发行期。对于年内专项债的发行规模及节奏,中诚信国际研究认为,考虑支持化解中小银行风险专项债留存额度后,新增专项债总额度还剩余3.77万亿元,预计全年发行完成时点或延迟至四季度末,发行高峰或集中于5月到10月;在考虑专项债到期债券规模及各地偿还债务需求后,年内再融资债专项债发行规模或超万亿元,其中或有0.8万亿元用于偿还到期债券本金,需关注二三季度再融资压力;置换专项债发行需求不高,年内或仍维持零发行。

  穿透式监管引发关注

  作为基础设施建设的重要资金来源,地方政府债券尤其是专项债持续大幅扩容,在重点基建领域补短板、拓宽中小银行资本金补充渠道以及支持“六稳”“六保”方面发挥了重要作用。但不容忽视的是,在前期稳增长政策背景下,新增专项债快速扩容,风险也在不断累积。

  联合资信相关研究表示,从收入端看,在“房住不炒”的大背景下,专项债务余额的增速远高于政府性基金收入增速,地方政府专项债务余额占政府性基金收入的比率已超100%,专项债务风险正在逐步积聚,相关问题也在逐步暴露。一方面,专项债的投资效率并不高,过去两年的基建投资增速明显低于预期;另一方面,专项债券实际收益情况堪忧,部分项目前期测算收益对融资规模的覆盖倍数仅略高于1倍,若后期收益不及预期,债券到期后只能依赖于再融资模式进行偿还。

  在这样的背景下,加强专项债务监管变得紧迫而必要。对专项债穿透式监管,在此前一段时间,财政部已多次提及。去年7月,财政部发文表示,要依托地方政府债务管理信息系统,对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控,动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体,逐个环节跟踪进展,层层压实相关主体责任。

  今年1月28日,财政部召开网上新闻发布会,在回答记者提问时再次表示,将持续强化专项债监管,提高信息化监管手段,对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控,及时掌握项目资金使用和建设进度等信息,督促地方规范使用债券资金。

  业内人士分析认为,对专项债穿透式监管,是对去年12月中旬发布的《地方政府债券发行管理办法》中要求加强专项债项目收益与融资平衡监管的具体化措施,也可与今年年初《地方政府债券信息公开平台管理办法》中的具体信息披露要求相互配合,全面提高专项债监管水平,防范潜在风险。

  申万宏源首席固收研究员孟祥娟表示,对专项债项目实施穿透式监测,涉及四方面内容,即专项债的准备申报情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况,覆盖专项债的全生命周期,可以及时发现、及时处理、及时解决监测出异常的项目。

责任编辑:袁浩