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政策体系清晰 金融保障措施落地、可行
访中国农业大学教授何广文

  2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》日前正式发布,这也是自2004年以来中央一号文件连续17年聚焦“三农”工作。围绕文件提出的重点任务,《金融时报》记者近日采访了中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文。

  2020年中央一号文件对标对表全面建成小康社会目标,强化举措、狠抓落实

  ●确保脱贫攻坚战圆满收官

  ●确保农村同步全面建成小康社会

  ●持续抓好农业稳产保供和农民增收

  ●推进农业高质量发展

  ●保持农村社会和谐稳定

  ●提升农民群众获得感、幸福感、安全感

  何广文表示,从中央一号文件的总体内容来看,2020年中央一号文件所构建的推动"三农"领域重点工作,确保如期实现全面小康的政策体系的“四梁八柱”是清晰的。具体体现在,一是目标任务明确,就是脱贫攻坚、补“三农”短板;二是工作重心突出,抓脱贫、五大方面保供给、八大举措补短板、四条政策强治理;三是政策保障系统而具体,有五项措施促保障,其中金融方面的保障措施具体而可行。

  《金融时报》记者:中央一号文件提出,强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策正向激励,给予低成本资金支持,提高风险容忍度,优化精准奖补措施;对机构法人在县域、业务在县域的金融机构,适度扩大支农支小再贷款额度。对此,您有何看法?

  何广文:自2004年以来,中央一号文件都在强调深化“三农”金融服务,特别是信贷服务。随着乡村振兴战略的实施,“三农”的金融需求将越来越突出,对“三农”信贷服务的深化是必要的,这也是深化普惠金融服务的重要内容之一。

  从传统的金融机构来看,服务“三农”存在操作成本较高、收益较低、风险较高、社会诚信体系不完善等问题,即使在金融机构网点的总体数量比较多、金融资产总量较大、机构间竞争较激烈的情况下,金融机构仍然难以建立其自主可持续服务“三农”的机制,“三农”信贷需求仍难以得到较为充分的满足。这就需要建立包括货币、财税、监管在内的激励政策体系,去深化“三农”金融服务。其中,正向激励的政策内容是多方面的,财税政策包括费用补贴及税收减免,货币政策包括定向降准、低利率再贷款、结构性融资便利等,监管政策则要给予一定的容忍度。

  总体来说,政策是清晰的,怎么进一步提高其政策实施的有效性,构建更完备的政策激励机制,则需要在实践中不断完善。

  《金融时报》记者:中央一号文件指出,深化农村信用社改革,坚持县域法人地位;加强考核引导,合理提升资金外流严重县的存贷比;鼓励商业银行发行“三农”、小微企业等专项金融债券。您怎么看?

  何广文:服务“三农”及小微,县域本地法人机构、小微机构更具备优势。坚持县域法人地位是农信社改革的基调。进入新世纪以来,深化农信社改革的步伐没有停止过,一直在路上。近年来,农信社改革进入加速通道,这是经济及金融发展形势的变化所致。

  经济及金融的发展面临五个转型。其一是经济发展模式的转型,即从过去的资源消耗型发展模式转变为如今强调高质量、内生性、内涵式资源节约型可持续的增长;其二是经济发展战略的转型,这集中体现于党的十九大提出的七大战略;其三是需求转型,数字经济时代正在到来,数字化、信息化不断深化,需求也随之发生很大变化;其四是金融监管的转型,当前监管对金融行业自我规范、资本要求越来越高,对违规主体的处罚力度越来越大;其五是金融竞争态势的转型,过去金融业竞争多发生在行业内,并且,竞争手段同质化,当前却大量存在跨界竞争,同时,竞争手段数字化和平台化,这些都使得金融机构本身改革的深化和转型必要且必须。

  在传统的金融经营模式下,一些县域金融机构普惠金融服务深化创新不够,出现“三农”和小微信贷供给不足与资金外流严重并存的问题。中央一号文件强调加强考核引导,合理提升资金外流严重县域的存贷比,就是要对相关机构的考核提出新要求,防止其成为“抽水机”。也就是说,随着乡村振兴的推进,县域的金融需求在提升,适当提出提高县域存贷比也是必要的。

  鼓励商业银行发行“三农”、小微企业等专项金融债券,这对“三农”及小微金融服务做得比较深入的机构是个利好消息, 有利于这些金融机构资金渠道的拓展。

  《金融时报》记者:中央一号文件指出,落实农户小额贷款税收优惠政策;符合条件的家庭农场等新型农业经营主体可按规定享受现行小微企业相关贷款税收减免政策;合理设置农业贷款期限,使其与农业生产周期相匹配。文件为何会提出相关举措?

  何广文:农户小额贷款存在“三高”,即信息收集成本较高、操作成本较高、风险较高。随着农村经济的发展,小额贷款需求在变化中提升和增加,这需要金融机构随之创新产品和服务,但创新过程中可能产生较高成本和风险。因此,一方面要增加供给,另一方面要给予机构配套的激励。

  我国对农户小额贷款的税收政策做过数次调整,总体来说激励效果是有的。但如何让这些政策在执行上更简单、方便,让税收优惠资金及时到位,审核过程简单、便捷,这些都是落实该政策的关键。

  就贷款周期匹配的问题而言,农户的资金需求是多方面的,有农业生产、工商业经营、消费等资金需求。目前,对于农业生产方面的贷款供给,比较多的都是短期的,但农业生产存在周期较长的问题,以种植业为例,尤其是水果、药材等种植业的周期都比较长,金融机构的贷款与农业生产周期的匹配,合理确定贷款期限很重要。

  家庭农场等新型经营主体是农业转型的产物,这些主体是在土地流转的基础上,农业生产走向规模化、专业化、产业化、合作化的过程中应运而生的,它们是乡村振兴的主体。而且,新型农业经营主体的运作将会越来越规范,越来越成为主流,会成为金融机构主要关注的群体。对这部分主体,金融服务的问题是金融机构面临抵押难、担保难,存在一定的风险,因此,从财政政策角度给予相关机构激励支持也是必要的。

  《金融时报》记者:中央一号文件提出,发挥全国农业信贷担保体系作用,做大面向新型农业经营主体的担保业务;推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资。这在实际操作中有何难点?

  何广文:中央一号文件所提到的这两个方面都是要推动农业信贷服务的包容性。

  一方面,随着乡村振兴的推进和农村经济的转型,农业产业领域的新型经营主体逐渐增多,并且其中越来越多主体通过设施农业方式进行推进。这些规模化生产主体要建大棚、圈舍等设施并辅以大型农机配套推进生产,越来越多的设施、农机成为新型经营主体的资产。那么,这些资产如何资本化,使其能够抵押融资,就是金融在信贷服务过程中所需要探讨的。金融机构需要围绕这类主体,创新出能够把控风险的信贷服务。这个过程中的一个关键问题——从资产转变为可抵押融资的资本需要登记、确权,也要有交易市场、交易规则,目前不少地区和层面仍缺乏相应机制,下一步应通过完善机制增强这些资产的可抵押性,以实现其资本化。

  另一方面,农业生产融资和农业产业链各环节融资都面临融资难题,问题核心是缺乏抵押担保。他们有资产,但不是商业银行以传统模式开展信贷服务时所要求的法律意义上的、规范的可抵押资产。在这种情况下,就需要政策性金融机制发挥作用。政策性金融机制是一个多方面的体系,这其中包括项目性的直接信贷,包括提供利息补贴给承担高利率的农民,也包括构建农业担保体系为农业生产领域的新型经营主体提供增信。这样的机制在农业转型、农民转型的过程中是非常必要的。

  不过,理论层面早已形成结论,如果担保机制设置不合理,那么作为弱势群体的农业产业中新型经营主体的贷款需求仍很难得到满足。因为政策性担保机制本身仍需要市场化运作、符合市场规则和商业规则,这样才能保障服务的可持续。但如若针对机构考核机制不完善,单纯以风险控制、利润获得为主要目标,担保服务就可能仍会排斥弱势群体,机构也会在这一弱势群体领域选择服务相对强者,就仍会存在“精英俘获”现象。农业担保机制同样需要有包容性,强调达到一定条件下的普惠性,需要进一步研究怎么构建包容性的政策性农业担保机制问题。

  《金融时报》记者:中央一号文件指出,稳妥扩大农村普惠金融改革试点,鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评价,加快构建线上线下相结合、“银保担”风险共担的普惠金融服务体系,推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品。对此,您有何看法?

  何广文:农业担保是要构建一种普惠性的政策服务机制,这与普惠金融产品是有区别的。普惠金融产品是针对弱势群体,以商业化、市场化模式持续提供金融服务而构建的,更多的是解决农户、小微企业的信贷难题。这一群体缺乏担保、抵押,对高利率的承担能力低。对商业金融机构而言,就是要在缺乏抵押担保的情况下,研发利率可承受、商业可持续的产品。

  在这一方面,从现状来看,有些机构缺乏产品研发能力,有些机构有能力但创新不足,有些机构则鲜有创新。现阶段要持续推动线上线下相结合的创新。这其中,线上服务更有可能提供普惠性金融服务,更有利于实现低成本、广覆盖。应进一步强调这方面产品的创新,以满足县域范围内正在增长的农户、小微企业对可持续普惠金融产品的服务需求。

  从理论角度分析,如果一个金融产品服务广度较好,“银保担”的服务成本可以降低,消除人们对于“银保担”结合服务带来的高成本,这也有利于实现推进普惠金融提升服务广度、拓展服务深度的根本性目标。从实践看,如何使产品使用者以合理成本获得贷款,仍是这一体系需要探讨的问题。总体而言,各类机构要构建起普惠金融服务共同体,是服务中各环节能够更顺畅,用户也就能以更高效率、更低成本获取到服务。

  开展信用评级,有利于社会诚信体系的建设,也确实有利于农户、中小企业更容易获得信贷服务。在我国,如今需要的是构建公平的、能够得到所有金融机构认可的评级体系,相应地,需要形成公正的、公平的、具有公信力的评价机制。而目前,这种评价机制、评价体系仍很不完善。政府确实更倾向于从公共利益、公共政策角度出发,从有利于农户和中小企业利益的角度出发进行评级,并且可以利用自身的信息和管理优势,为金融机构发放贷款提供一定参考。但具体操作时仍存在一定问题,包括地方政府的动力和考核压力不足;体系构建成本较高,部分地方政府很难承担;地方政府在目前部门条块分割的状态下信息不对称问题也很严重;操作机制不完善,使得金融机构、评级机构对评级结果认可度不高;信息更新成本较高、更新迟缓,很难持续。在这个问题上,如果可以通过市场化的方式实现,就由市场去做,也许会更好,但是,首先要有规则。

  《金融时报》记者:中央一号文件提出,抓好农业保险保费补贴政策落实,督促保险机构及时足额理赔;优化“保险+期货”试点模式,继续推进农产品期货期权品种上市。对此,您有何看法?

  何广文:这一点归根到底还是在强调粮食问题,涉及到粮食安全问题,必须予以重视和强调。解决粮食安全的根本在于保障农民的利益,只有提升农民的种粮积极性,粮食安全才有保障。问题在于,农业生产周期长、受到自然灾害和农产品价格波动的影响较大;同时,有时会出现丰产不丰收。农民种粮食收入不稳定,是影响农民种粮积极性的最大因素,因此,如何稳定种粮农民的收入的问题必须解决。而期货、期权等金融衍生工具本身具有价格指引、规避风险、锁定经营利润等作用,可以利用这些工具的价格发现、风险对冲功能,来保障农户的收入稳定。

  从需求角度看,包括普通农户、大户、新型农业经营主体等在内的生产经营主体对上述工具缺乏认知和使用能力,因此需要利用现有的金融工具设计出适合农民的、易于其接受的金融产品;另外,也需要进一步提升农民的金融素养。

  从2017年中央一号文件开始,就一直在强调“保险+期货”的创新试点。但“保险+期货”是将保险公司的保险产品和期货公司的期权在场外进行协同合作,进而将农民的风险转移至期货市场进行对冲。这样的产品需要专业团队设计、精算价格,要使农民理解产品并承受此类产品成本,才能真正发挥“保险+期货”的作用,要减少农民所面临的主粮种植风险,保障最低收入、实现收入稳定,才能保障“饭碗要端在自己手里”。

  目前问题是,操作过程复杂、农民接受度还较低,同时成本较高,农民也很难承担相应费用。“保险+期货”现阶段仅是在试点,试点成本和动力来自于市场、公司和第三方,但如何实现服务可持续,如何使其转变为政策性的普惠金融产品,仍需要研究。

责任编辑:李昂