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【庆祝改革开放40年】农信社管理体制之变

  从目前各地省联社改革的探索来看,无论是统一法人模式、联合银行模式,或是金融控股模式,都具备其合理性,并适合自身情况。因此,“一刀切”式改革显然已成过往,省联社改革将遵循“先试点,后推广”,因地制宜,最终形成根据自身具体情况而定的多种模式。但无论采取哪种模式,改革都应围绕维护县域法人稳定、有效防控风险、坚持服务“三农”的经营宗旨进行。

  2000年,时任国务院总理的朱镕基在结束了在江苏的专题调研之后,经反复研究,最终决定在江苏启动农村信用社改革试点。2001年9月,经国务院同意,江苏省内82家基层行社按合作制原则,出资组建了全国第一家省级联社。

  在江苏试点的基础上,2003年6月,国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》,农信社改革由江苏扩展至浙江等8省市,一年后再向全国铺开。随着各省联社的组建完成,在其引领和助推下,这场围绕着产权关系、管理体制与经营机制所进行的农信社改革由此拉开帷幕。

  历史使命

  “那时候,广大县域、乡镇的农村中小金融机构都被称为信用社,仅江苏就有1700多家独立法人单位,全国数万家,可以说是泥沙俱下。面对管理不善、违规经营、地方干预等问题,如果把救助金融风险的责任都推给中央政府,显然是不现实的。”《金融时报》记者日前在江苏采访时,一位曾在基层央行、农信社工作,并亲历农改革经过的老农信人对记者说。

  针对当时农村信用社在发展中的现实困境,江苏的做法是:改革农信社管理体制,将农信社的管理责任由中央交给省政府,即信用社出现的风险由省政府“兜底”;同时,以县为单位,将各个农信社统一为一个法人——县信用联社,同时选择个别基础比较好的县,试点成立农村合作银行、农村商业银行;此外,在这些县域法人机构之上出资成立省联社,代表省政府行使管理、服务基层信用社等职责。

  新一轮农信社改革的一项重要内容就是改革农信社管理体制,将农信社的管理交由地方政府(省级政府)负责,同时明确省级政府对信用社管理的主要职责。这些职责包括:引导信用社坚持服务“三农”的方向;督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员;防范和处置农信社金融风险;帮助农信社清收旧贷、查处案件、维护农村金融秩序稳定。

  记者在江苏省联社采访了解到,省联社的主要职能是对全省农信系统进行指导、服务、协调和行业管理,“引领行业正确发展方向,推动全行业改革、发展与进步。”据介绍,江苏农信社改革历经四个阶段,2001至2003年为改革试水阶段。“面对改革初期人心不稳、资不抵债和活力不足等问题,对内以劳动用工、岗位竞聘和绩效挂钩为抓手,加快经营机制转换;对外以市场引领为抓手,强化农村金融市场服务,较快扭转了全行业连续10年亏损的局面。” 江苏省农村信用社联合社副主任韩后军在接受记者采访时表示。

  在随后的2004至2007年强化管理阶段和2008至2013年深化改革阶段,江苏省联社先后通过指导基层行社加强管理、规范经营和以产权改革为抓手,改制组建股份制农商行,提升行业可持续发展的能力。从2014年至今,围绕“小法人、大平台”行业工程建设,以及基层行和省联社自身的转型,江苏省农信系统进入推进转型阶段。

  “实践证明,2001年农信社改革确定的基本方向,符合江苏省情、社情和农情,经得起历史检验的成功实践,推动全省农信系统进入了历史最好发展时期。”韩后军表示。

  多个第一

  “第一家省联社”“第一家农村股份制商业银行”“第一家A股上市农商行”“第一批完成农信社银行化改制的省份”……诸多第一和领先发生在江苏省并非偶然。作为农信社改革的先行试点省份,江苏农信在产权关系与管理体制的改革实践,引领了全国农信系统改革之风。

  从2001年11月底张家港农商行挂牌,到2016年5月铜山农商行完成改制,江苏完成组建了62家农商行,成为全国最早完成农信社银行化改制的3个省份之一,改制后的农商行初步建立起现代银行治理机制;2008年以来,通过引入战略投资者,全省共21家农商行实现股权及资本合作49.5亿元;同时,先后有江阴、无锡、常熟等5家农商行在国内A股上市,以及如皋农商行在新三板挂牌,此外,还有紫金、海安、大丰等多家农商行IPO提上议事日程。在上述过程中,每一阶段和步骤,都离不开省联社的强力推动和指导。

  截至2017年末,江苏省农商行总资产规模达2.6万亿元,各项存、贷款余额为1.91万亿元、1.3万亿元,分别是改革前的14.4倍、15.1倍,年均增速高达18.1%、18.5%。存、贷款总量在全国农信系统的排名,分别从改革前的第五,跃居全国第二、第一;在省内银行业中的排名,均从改革前的第四,跃居全省第一。其中,80%以上的县域农商行都是当地存、贷款规模的首位,成为地方经济发展中不可替代的重要力量。改革前,全省农信系统当年亏损8.8亿元,2017年全行业实现盈利达243亿元,17年来累计盈利1973亿元。省农商行投放的贷款中涉农贷款占比,也由改革前的26.3%升至49.8%,充分发挥服务“三农”主力军的作用。

  从江苏到全国,如何看待此轮农信社改革取得的成功,以及省联社在其中发挥的作用?对此,有研究者指出,专职化行业管理所提供的组织保障无疑发挥了重要作用。《金融时报》记者了解到,省联社成立前,人民公社、农业银行和人民银行都承担过农信系统的行业管理职能,但都具有明显的代管特征。而省联社则是农信社行业服务与管理的专职机构。事实证明,这种专属的、专业的行业管理体制,是推动改革发展持续深化的一支基础力量。

  “另一方面,权责对等的机制设计,也充分发挥了省联社对基层行社的激励约束作用。”韩后军认为。“管理、指导、协调和服务”职能是省联社的履职手段,整个农信系统的“稳定与发展”是省联社的履职目标。其中,包括管理、指导、协调在内的广义行业管理的主要目标,是守住农信系统不发生区域性系统性风险的稳定底线;行业服务的主要目标,则是通过解决基层行小法人“想办办不了、能办办不好、单办成本高”的难题,实现农信系统的规模经济和发展壮大。他总结说,省联社这种“以管理促风控”“以服务促发展”的双轮驱动体制,在改革特定阶段发挥了积极作用。

  自身改革

  有人说,新一轮农信社改革的一个鲜明特征是,明确了地方政府的管理责任,使得农信社改革在地方上不再是没人管的孩子,省级政府的全面介入,也使得农信社能够在行政力量的支持下,找到一条符合当地实际的改革发展之路。到目前为止,农信社改革所确立的服务“三农”、明晰产权、实现可持续发展等目标已基本实现。

  随着内外环境变化,省联社体制已经逐渐难以适应新形势发展需要,“省联社改革”呼声日益强烈,并连续三年写入政府“一号文件”。目前,省联社改革的政策环境日趋成熟,从省联社现有的行业管理和行业服务两大职能看,各界对加强联社行业服务的认识已形成共识,而对是否保留行业管理职能尚存在明显分歧。

  就江苏农信社改革实践而言,由于改制后农商行股权结构中民营资本占比接近90%,其天然逐利本性,使得银行在政策定位上过于追求盈利目标,而有可能出现偏离“三农”、小微,甚至“脱农”“离农”的倾向。另一方面,农信社在完成农商行股份制改造后,虽然建立了法人治理架构,但与现代银行相比,法人治理仍很不健全,关联交易、利益输送、内部人控制等问题时有发生。此外,部分高风险机构、交叉性金融业务风险聚集以及突发性支付风险也不容忽视。

  综上所述,有观点认为,省联社在“去行政化”改革大背景下,其行业管理职能仍具有存在意义,可通过省联社自身的股份制改造,将原先的行政管理变为投资管理和股权管理。改革后的集团以股东的身份,深入农商行风险放控和服务“三农”的全过程,最终实现“淡出行政管理、强化服务职能”的改革目标。

  从目前各地省联社改革的探索来看,无论是统一法人模式、联合银行模式,或是金融控股模式,都具备其合理性,并适合自身情况。因此,“一刀切”式改革显然已成过往,省联社改革将遵循“先试点,后推广”,因地制宜,最终形成根据自身具体情况而定的多种模式。

  记者了解到,目前江苏省联社正在加紧研究、提出建议并制定方案,希望在接下来的深化省联社改革当中走在行业的前列。韩后军认为,改革应把握住五个关键点:一是要继续保持县域农商行法人地位的长期总体稳定;二是持续提升农商行支农支小的金融服务能力;三是彻底解决农商行自下而上参股和省联社自上而下管理的逆向错位矛盾;四是守住不发生区域性系统性行业风险的底线;五是切实加强党对农村金融工作的领导。至于具体选择哪种模式,韩后军表示,还需获得省政府和监管部门的批准。

  “无论采取哪种模式,改革都应围绕维护县域法人稳定、有效防控风险、坚持服务‘三农’的经营宗旨进行。”他对记者说。

  相关链接:省联社改革历程

  省联社是2003年农信社新一轮改革的产物。

  一直以来,省联社改革的争议焦点之一就是行政化色彩浓厚。也因此在2007年,就有课题组向原中国银监会递交了关于“加快农村金融改革”的意见,提出了农信社改革的“三重点”和省联社改革的“五大模式”。其中,“三重点”是管理体制、产权改革、法人治理,“五大模式”是联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。很快,“五大模式”得到了监管部门认可。并且在之后很长的一段时间内,业内都围绕这五条路径来探讨省联社的改革方向。

  2008年6月,重庆农村商业银行挂牌开业,尝试“统一法人模式”,成为全国首个由省级农村信用联社改制而成的省级农村商业银行。2008年12月,宁夏黄河农村商业银行挂牌开业,探路“金融控股公司模式”,成为全国合作金融系统首家省级金融控股公司。

  2012年7月,中国银监会出台了《关于规范农村信用社省(自治区)联合社法人治理的指导意见》,指导意见提出将省联社职能圈定为“对社员行的服务、指导、协调和行业管理”,这新一轮省联社改革的焦点是如何实现“淡出行政管理职能,强化服务职能”以及健全法人治理结构。

  2011年底,甘肃省联社尝试将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家区域稽核审计中心,成为全国第一个进行“去行政化”试点的省级联社。

  2015年5月,陕西秦农农商银行挂牌开业,“金融控股公司模式”回归业界视线,成为又一轮的讨论焦点。

  截至2015年底,全国农信系统以24.65万亿元和占银行业金融机构12.4%的总资产规模成为中国第一大行。

责任编辑:梁艳珍