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农村“两权”抵押贷款试点的实践与思考

2016年06月20日10:23         人民银行西安分行营业管理部课题组        来源:金融时报     发表评论

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  “两权”抵押贷款工作是一项系统工作,需要地方政府充分履行主体责任,人民银行发挥牵头带动作用,政府各相关部门及金融机构充分配合,各自落实好职责任务,形成共同推力。同时,“两权”抵押贷款试点作为农村改革的其中环节,不是一项孤立性工作,必须要和其他试点工作相互配合、彼此衔接才能最大程度发挥效用。
  开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押贷款试点是党的十八届三中全会提出的明确任务,也是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新。2015年12月27日,第十二届全国人大常委会第十八次会议通过决议,授权国务院在试点地区暂时调整实施相关法律,允许农民以两项权利进行抵押贷款。陕西省西安市高陵区成功获批国家“两权”抵押贷款试点,成为全国两项试点叠加的13个区县之一。人民银行西安分行营管部认真贯彻落实试点工作部署和要求,在近年来积极推进农村产权抵押贷款业务开展的基础上,对推动试点工作作了一些思考与探索。
  高陵区开展“两权”
  抵押贷款工作的探索
  早在2010年,高陵区就在西北地区率先启动了以土地承包经营权、农村房屋所有权和集体建设用地使用权为抵押的贷款业务。经过几年努力,一定程度上盘活了农村资本,拓宽了“三农”发展的融资渠道,更为获得国家级试点资格奠定了坚实基础。
  (一)农村产权交易链条得到进一步完善
  农村产权确权、登记和颁证是开展“两权”抵押贷款工作的关键性、基础性环节。自2010年以来,高陵区以成熟街镇社区为示范、以村组整体推进为突破,有序推进各类农村产权确权颁证进度。目前,全区土地承包经营权确权面积19.65万亩,颁证面积13.3万亩,分别占到总耕地面积的82.85%和56.07%,全区80余个行政村73个完成整村确权,涉及4.48万农户,发放产权证书3.88万本;国土部门完成确权登记农村宅基地2.4万亩,占比40%,涉及5.7万农户,其中颁证2.16万亩,占确权登记的90%;确权登记农村集体建设用地634宗、2800亩;住建部门完成农民住房确权登记135.75万m2,涉及农户6508户,其中,完成颁证8.7万m2,发放房屋所有权证420本。随着农村产权确权颁证覆盖面的提高和农村产权抵押贷款工作的开展,越来越多的农民意识到农村“沉睡资产”的利用价值,由此派生出巨大的资金吸附效应成为农村金融改革的强大动力。
  (二)农民财产性权利得到有效盘活
  由于过去一段时期城乡二元制结构的存在,农民和市民所享有的财产权利不平等问题严重制约了城乡一体化进程。农民虽然拥有农村集体资产的所有权,但很多权利在经济上缺乏有效的实现方式。高陵区正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期,农村土地经营权流转明显加快,发展适度规模经营是现实选择,传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活“两权”存量资产存在现实需求。为解决好农民缺少抵押品的问题,2010年,人民银行西安分行营管部指导辖区高陵支行制定出台了《开展农村土地承包经营抵押贷款的意见》、《集体建设用地使用权、农民房屋所有权抵押贷款管理办法》,从抵押物确立、贷款原则与程序、抵押物处置以及风险控制等方面进行了规划安排,并促请区政府出台了《统筹城乡发展土地承包经营权抵押贷款财政贴息的实施意见》,对相关贷款进行财政贴息。据统计,目前高陵辖区农村信用联社、阳光村镇银行和邮储银行3家试点金融机构累计发放土地经营权抵押贷款9769万元,抵押土地(含地上建筑、种养殖等附着物)1.38万亩;发放农房抵押贷款136万元,抵押农房3098m2。
  (三)提高了农民贷款的可获得性和便利性
  从实际贷款操作流程来看,农村经济合作社、种养殖大户以及普通农户凭借持有的《农村土地承包经营权证》、《房屋所有权证》、《农村集体土地(宅基地)使用权证》、《建设用地规划许可证》等证书向银行申请贷款,金融机构参考第三方中介评估结果和贷款资金用途,通常按评估值40%-50%的折算率发放贷款,无需再附加其他担保措施手续,融资快捷,资金到位及时且贷款满足率达到75%以上。此外,通过减免抵押评估费用、降低登记收费以及实施优惠利率措施等,有效降低了融资成本。为支持涉农金融机构开办农村产权抵押贷款业务,人民银行西安分行营管部自2013年以来,累计向高陵辖区投放2.91亿元支农再贷款,并加强贷款投向、利率水平监测,确保农民、种养殖大户及农业龙头企业可以享受到低成本的信贷资金支持。
  (四)促进了现代农业发展和规模化经营
  随着高陵区新型城镇化步伐加快,新型农业经营主体快速兴起,农村休闲旅游业和规模特色种养业迅速发展,农村信贷资金需求呈现大额化、多元化和长期化趋势。以往由于缺少合格的抵押物,传统 “三农”信贷产品难以满足这类产业主体的大额信贷需求。通过土地经营权流转实现农村土地的规模化经营,有效解决了其融资困难。一批新型农村产业项目已取得良好经济社会效益,在扩大“三农”信贷投放、适应土地适度规模化经营以及提升农村土地资源利用效率等方面树立了鲜明的典型示范。
  (五)农村金融生态环境得到有效改善
  农村信用体系建设在“两权”贷款试点过程中发挥了正向激励作用。经过努力,高陵区8个乡镇(管委会)的3.4万户常驻农村居民以及54家农民专业合作社,已经建立了电子信息档案,实现了乡镇、行政村、常驻农户信息的“三个全覆盖”。借助人民银行西安分行营管部与人行高陵支行联合开发的农户信用信息评价管理系统,其产生的农户信用评定结果成为金融机构发放“两权”抵押贷款的重要依据,信用评定等级“优秀”的新型农业主体和农户能够享受大额授信、优惠利率以及贷款贴息,实实在在感受到了诚实守信的“信用福利”,形成的诚信示范效应,也调动了广大涉农企业和农户参与“两权”抵押贷款的积极性。
  当前“两权”抵押贷款工作
  推进过程中存在的困难
  尽管高陵区“两权”抵押贷款试点探索已取得初步成效,并积累若干经验,但从前一阶段的试点实践来看,整体推进这项工作的难度依然不小,在确权覆盖、价值评估、抵押登记、银行授信、交易流转、风险处置等环节还存在亟待破解的难题。
  (一)试点工作的配套性措施有待进一步落实
  全国人大的正式授权,从法律层面上给予了试点地区顶层制度支持,但在具体操作层面,尚需进一步加快确权颁证力度、落实风险防范和缓释机制、完善农村产权交易平台运转机制等,为农村产权抵押贷款发放创造先期条件。客观来讲,高陵区的基础性工作走在全省前列,但也还存在农民房屋财产性权利确权登记颁证覆盖面较低、流转交易平台运转效率不高、产权价值评估指标体系不够合理、收储机制尚未实际投入运转等问题,一定程度上影响了金融机构的业务跟进。从统计数据来看,目前高陵区“两权”抵押贷款中土地经营权抵押贷款占绝对比重,农民房屋财产性权利抵押贷款占比较低。
  (二)试点工作的组织协调难度较大
  按照国务院出台的指导意见,试点工作要在2017年底完成,2016年底之前就要完成确权、登记和颁证等基础性工作。从参与部门来看,涉及到土地流转中心、国土、住建、财政、银行及担保机构、司法机关等诸多部门,各部门间要达到思想一致、步调一致,发挥最大合力,相应的组织协调工作力度必须进一步加大。同时,高陵区承担了农村改革的六项国家级试点,各试点工作之间的相互关联程度较高(如农民住房财产权抵押贷款试点,正是基于前期取得的宅基地制度改革试点),但受牵头部门各自的专业性限制,需要进一步搭建部门间交流沟通和协商议事平台,实现不同试点工作的相互借力,打通农村改革的上下通道。
  (三)相关信贷产品的市场创新程度亟待提升
  目前高陵辖区各家金融机构对“两权”抵押信贷产品缺乏系统开发设计,在信贷审批流程、贷款规模、利率定价、贷款期限等环节过多沿用普通“三农”信贷产品模式,难以满足现代农业产业化、规模化、多样化的融资需求。从金融机构的参与程度来看,办理“两权”抵押贷款的金融机构还不够广泛,“两权”抵押贷款资金供给较为单一,影响到信贷规模的可持续快速增长。
  (四)风险防范和缓释机制有待进一步完善
  农业和农村经济本身的脆弱性决定了推动农村产权抵押贷款业务,必须要建立相应的担保和风险缓释机制,实现风险分担和政策兜底。目前,高陵区已经建立了市、区两级财政共同出资的2500万元的担保基金,下一步,还需要进一步落实风险缓释基金的金额和来源,用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失。
  进一步推动试点工作
  深入开展的建议
  “两权”抵押贷款工作是一项系统工作,需要地方政府充分履行主体责任,人民银行发挥牵头带动作用,政府各相关部门及金融机构充分配合,各自落实好职责任务,形成共同推力。同时,“两权”抵押贷款试点作为农村改革的其中环节,不是一项孤立性工作,必须要和其他试点工作相互配合、彼此衔接才能最大程度发挥效用。
  (一)把落实和维护好农民权益作为试点工作的根本出发点
  在试点工作方案和制度设计过程中,要始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点,充分考虑农民增收、农业发展的资金需要,提高农民对于产权抵押贷款的可获得性。充分尊重农民意愿,“两权”抵押贷款应由农户等农业经营主体自愿申请,确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。充分考虑农业和农村经济的特点,在风险防范、抵押物处置等方面积极探索创新,既要尊重市场价值规律,也要尊重农民的基本财产性权利,积极稳妥推进试点工作。对于试点工作中涉及到的确权颁证、价值评估等环节,应当在收费标准上充分考虑农民群众的实际情况,予以适度减免,保护好农民的积极性。金融机构要进一步落实好“两权”的抵押融资功能,明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点,盘活农民土地用益物权的财产属性。
  (二)切实落实好政府的主体性责任
  充分发挥以政府为主导的试点工作领导小组作用,加强组织领导,重视制度设计,落实好各参与部门职责,推动形成试点工作合力。人民银行要充分发挥领导小组办公室职能,多向政府主要领导汇报,抓好各项重大决策的落实,做好政府、各部门、金融机构之间的沟通协调工作,加强数据统计监测和报送工作。在领导小组成立和试点实施方案出台后,要加快修订“两权”抵押贷款的两项管理办法,充分征求各方尤其是金融机构的意见建议。“两权”抵押贷款试点需要扎实做好基础性工作,因此,要抓紧时间完善配套措施,具体包括:加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证;依托土地流转中心等相关主管部门,完善多级联网的农村土地产权交易平台,发挥好政府主导和市场中介组织的互补作用,建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制以及规范开放、交易活跃、服务健全、价值公允的农村产权交易市场;探索建立宅基地使用权转让机制,着力解决农房和宅基地的抵押登记难、风险控制难等关键环节;发挥高陵作为全国农村信用体系建设试验区优势,进一步健全农村信用体系,为贷款发放提供信用评价支撑;落实好担保基金和风险缓释基金,完善基金使用办法等。
  (三)有效推进农村金融产品和服务方式创新
  引导已经开办“两权”抵押贷款业务的金融机构结合“两权”的权能属性,在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度,简化贷款管理流程,扎实推进“两权”抵押贷款业务,切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励尚未开办相关业务的金融机构,尤其是涉农机构加强与上级行的沟通,积极申请开办“两权”抵押贷款业务。通过目标考核、财政奖补、支农再贷款投放等措施,对试点工作中表现突出的金融机构给予奖励激励。
  (四)积极防范和化解可能出现的风险
  建立抵押物的处置机制,是试点工作核心的核心,也是金融机构关心的问题。要在以往工作经验的基础上,积极创新方式方法,进一步完善相应处置办法,确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时,承贷银行能顺利实施抵押权,解除金融机构的后顾之忧。要加大配套资金支持力度,制定担保基金和风险防范基金的管理、使用细则,有效放大担保倍数,切实发挥风险缓释作用。本着积极稳妥的原则,鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余期内发放中长期贷款,有效增加农业生产的中长期信贷投入,并对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。
  (五)注重做好试点工作的宣传和经验总结
  农民是试点工作的最大受益者,试点工作顺利推进、形成效应,离不开农民群众对政策的知晓和充分参与。要积极向村民、种养殖大户、农业龙头企业宣讲试点政策,做好政策解读和动员工作,使农民群众切实认识到试点政策是一项帮助农民创业致富的好政策,充分知晓试点的具体内容、自身权利和义务。在试点制度设计和具体实践过程中,也要及时、充分听取农民群众的意见建议,使试点政策真正符合群众需要。
  (课题组组长:张志峰 成员:程兴财 李莉 贺兆 苏扬)
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