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京津冀金融反贫困长效机制建设的思考

    摘要:

  京津冀协同发展是国家重大的区域发展战略,区域金融协同发展是实现京津冀地区资源整合、优势互补、推进京津冀协同发展的必然要求,也是巩固拓展京津冀“脱贫攻坚”成果、扎实推进共同富裕的有效途径。京津冀金融协同发展在“脱贫攻坚”中成效彰显,在构建京津冀金融反贫困长效机制中,仍需继续坚持并强化协同发展,建立健全京津冀金融—普惠金融协同反贫困机制。

  “脱贫攻坚”取得全面胜利后,我国将朝着扎实推动共同富裕和实现社会主义现代化强国的目标奋进,重点要解决的是区域间、城乡间不平衡不充分发展的问题。金融作为现代经济的核心和动力,构建金融反贫困的长效机制就显得非常重要。构建金融反贫困长效机制,就是构建消除绝对贫困、缓解相对贫困、促进共同富裕的具有新时代中国特色的普惠性金融体制机制。就京津冀区域特别是京津冀区域农村而言,要构建科学、合理、可持续发展的金融反贫困长效机制,应当统筹考虑并处理好以下几个方面的问题。

  长效机制建设应着眼解决传统金融反贫困困境

  京津冀金融反贫困成效显著,为打赢京津冀“脱贫攻坚”战贡献了重要力量。但京津冀地区传统金融反贫困也面临着诸多困境:反贫困边际效用递减、反贫困模式不可持续、金融发展的益贫性特征不再显著等。

  解决传统金融反贫困的问题与困境,要通过构建功能完善、分工合理、管理科学、监督有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的普惠性的现代金融体系来实现。相较于传统金融反贫困的救济性、捐助性和“运动式”,普惠金融具有经济性、商业性、市场性和盈利性,因而具有可持续发展性。普惠金融体系的构建包括微观、中观、宏观三个层面。

  (一)微观层面。微观层面是指普惠金融的需求者和供给者,这是普惠金融体系的基础和主体。其中,普惠金融的需求者即客户是普惠金融体系的核心“标的”,明确服务群体是普惠金融体系构建的前提和关键,服务对象对金融服务的需求驱动着微观、中观、宏观层面的普惠金融活动。因此,普惠金融体系构建在微观——需求者方面,关键要明确普惠金融的重点服务对象是弱势群体,在此基础上,充分满足不同群体的多样化需求。同时,应当重视需求者层面的金融能力和金融权力建设,充分保障重点客户群体获取金融服务的能力和权利。普惠金融的供应者主要是指提供普惠金融服务的金融主体,是普惠金融可持续发展的基本力量和普惠金融体系架构的“梁柱”。后脱贫时期的金融反贫困,需要建立健全多层次、广覆盖的普惠金融组织体系,提供差异化的金融产品和服务,解决普惠金融供给问题。因此,普惠金融体系构建在微观——供给者方面,一是应提高政策性金融机构普惠金融服务的质量和效率。针对农业农村发展不平衡不充分问题,政策性金融机构应大力支持农业现代化产业融合发展,履行政策性银行战略支撑和“当先导、补短板”的职能,引导商业性金融机构和社会资本进入农村金融市场,加大对农村人居环境整治、基础设施建设等领域的扶持力度,推动城乡融合发展。二是继续完善商业性金融机构普惠金融发展布局和产品创新。三是大力支持引导合作性金融组织的普惠金融发展,促进合作金融组织以内嵌于城乡社会的角色提供普惠金融服务,提升普惠金融服务的渗透性和覆盖率。四是建立健全政策性和商业性相结合的农村信用担保体系,促进农村普惠金融市场化、可持续发展。五是大力发展涉农保险,发挥保险这支金融生力军在防贫反贫以及保障普惠金融可持续发展方面的功能作用。

  (二)中观层面。中观层面是指服务微观层面正常运行的健全的金融基础设施和良好的金融生态环境。普惠金融体系的构建应建立并完善农村普惠金融基础设施和相关配套服务体系,营造良好的普惠金融发展生态环境,以保障普惠金融微观层面的正常运行和可持续发展。一是要加快推进农村支付服务基础设施建设。支持引导助农支付服务进村入户,城乡社会保障、电商平台等设施协同共建,增强线下基础服务设施功能。借力金融科技,大力推动移动支付等新形式支付方式的应用和推广。推动支付结算服务从服务农民生活向服务农业产业发展和农村生态改善方向延伸。二是建立健全普惠金融信用体系。良好的信用环境是普惠金融可持续发展的前提,健全的信用体系是实现普惠金融高质量发展的保障。应建设普惠金融信用信息数据库管理系统,以实现对反贫困对象信用信息的动态监测和管理。应切实增强普惠金融信用教育的针对性和有效性。要利用数字技术提高农村信用体系建设的质量,破解由于信息不对称等因素造成的“三农”征信差、贷款难的问题。三是大力开展多形式、多类型、多层次的普惠金融教育,营造普惠金融可持续发展的社会氛围。通过普惠金融教育,使普惠金融的供给者及管理层提高认识并形成共识,使经济目标与社会责任有机结合,增强发展普惠金融的自觉性、能动性和创新性。通过普惠金融教育,使普惠金融的需求者尤其是农民提高金融素养,增强金融市场风险意识,提升利用金融资源实现自我发展的能力。

  (三)宏观层面。宏观层面是指国家有关普惠金融发展的政策法规。普惠金融的发展离不开国家宏观政策法规的支持、激励和监管。一是国家出台并完善支持鼓励普惠金融发展的政策措施。普惠金融的“普惠性”与金融活动的趋利性存在一定矛盾,这一矛盾的化解有赖于国家在信贷、利率、抵押、贴现、准备金、再贷款等金融政策的支持鼓励,特别是对普惠金融供给者的激励。二是建立健全与普惠金融发展相关的法律法规。发展普惠金融属于国家的长期金融发展战略,需要在国家法律法规框架下规范运行,使供需双方都可依法运作,管理者依法监管,双方主体的权益有法律保障。三是普惠金融发展相关政策法规的协调配合。包括金融系统相关政策法规的协调配合以及非金融系统、与普惠金融发展相关的政策法规的协调配合。发展普惠金融是一个系统工程,需要诸如财政、税收、土地、物权等系统政策法规的协调配合,形成普惠金融发展的制度政策合力。

  长效机制建设应主动顺应金融科技发展趋势

  信息科技的飞速发展使人类社会经济活动发生了深刻变化,我们必须审时度势,扣准时代脉搏,顺势而为,借势发展。目前,数字经济已经成为现代经济发展的重要特征和趋势,根植、服务于经济的金融数字化也正在呈现出现代金融发展的新特点、新趋势。数字普惠金融作为现代金融的重要形态,已经或正在显现出包容、共享、便捷、高效、低成本、低门槛和益贫性的特征与优势。因此,京津冀金融反贫困长效机制的建设,应当把握并主动顺应金融科技发展的大趋势,将大力发展数字普惠金融作为重点和方向,将现代科技因素融入金融反贫困长效机制。为此应做好以下方面的工作:

  (一)明确数字普惠金融的发展格局和重点领域。普惠金融的发展格局应当包括两个方面:既要重视以现代科技推动的各类普惠金融产品、业务及服务的创新发展,又要重视传统普惠金融的数字化转型。前者可起到引领、示范作用,后者则是不可忽视、不可或缺的重要力量。数字普惠金融支持的重点领域应当是乡村产业。因为产业的发展状况决定了乡村的贫富状况,决定了乡村其他领域的发展水平,产业兴则百业兴。因此,数字普惠金融作为金融反贫困的长效机制,应当瞄准乡村,尤其是相对贫困地区乡村发展的核心和基础,瞄准乡村产业发展的关键和薄弱环节,重点突破,带活全盘。

  (二)加强农村地区数字普惠金融基础设施建设。加强农村地区数字金融基础设施建设,夯实农村数字普惠金融发展根基,是农村数字普惠金融发展的前提。京津冀地区金融发展“木桶效应”的存在,严重制约着数字金融促进京津冀区域经济高质量发展和金融反贫困的总体水平。应加强京津冀农村,尤其是河北省农村贫困地区的5G网络、数据中心等新型基础设施建设,增强数字村站建设的覆盖,提升农村移动互联网普及程度,打通农村数字普惠金融发展的“大动脉”,填补地区间、城乡间、群体间的“数字鸿沟”,为农村数字普惠金融发展提供坚实支撑。

  (三)建立适应数字普惠金融发展的风险监管制度。数字普惠金融没有改变自身的金融属性和风险属性。尤其是我国农村的金融风险防范体系较为薄弱,在大力发展数字普惠金融促进地区经济发展、贫困减缓的过程中,更需要加强数字普惠金融风险管理,构建适合农村数字普惠金融发展的监管规则,依法依规加强包容审慎监管,防止因过度追求创新导致系统性风险。要积极探索数字普惠金融客户群体的风险控制机制和模型,兼顾普惠金融风险防控与受众主体权益保护。

  长效机制建设应体现新时代发展理念和制度特色

  普惠金融本身具有外部性,它不仅关系着一国经济的可持续发展,还关系着一国社会的和谐稳定。作为一种社会经济活动,必然会体现一国的社会经济制度的理念、要求和特色,被赋予实现社会制度目标的职能。因此,我们要构建的京津冀金融反贫困长效机制,应该是体现新时代中国特色社会主义“以人民为中心”的发展理念和要求,体现向弱质领域和弱势群体倾斜、向共同富裕目标迈进的具有中国特色的普惠金融制度。

  (一)坚持以人民为中心。党的十八届五中全会首次提出了“坚持以人民为中心的发展思想”。人民立场,是马克思主义政治经济学的根本立场。就建立金融反贫困的长效机制而言,坚持以人民为中心,就是坚持把人民立场作为普惠金融创新发展的根本立场,把人民群众利益作为普惠金融发展的出发点和落脚点,作为金融体系业务运作和政策、法规及规则制定的最高目标与基本依据。坚持以人民为中心,既是现代普惠金融形态的内在要求,更是新时代中国特色社会主义制度赋予普惠金融的制度功能和社会责任。

  (二)向弱势群体倾斜。作为反贫困长效机制的普惠金融,是新时代发展理念和中国特色的普惠金融,它的重点不是“普惠性”,而是其“倾斜性”。现阶段,我国的农村地区还是弱势地区,农业还是弱势产业,新型农业经营主体是弱势主体,农民还是弱势群体。普惠金融应向农村倾斜,尤其是向脱贫还不够稳定的农村地区倾斜。普惠金融应向农业倾斜。农业的弱质性在很大程度上源于投入的不足。因此在后脱贫时期,应突出加大对现代农业的普惠金融支持,持续改善农业发展金融服务。普惠金融应向弱势群体的代表——农民倾斜,为弱势群体提供多元化、普惠性和倾斜性的金融产品与服务,并在政策、法规、规则等方面加以保障。

  (三)扎实推动共同富裕。实现共同富裕,是“脱贫攻坚”战取得全面胜利后,开启全面建设社会主义现代化国家新征程上新的奋斗目标,同时也是乡村振兴阶段我国反贫困事业新的奋斗方向。“脱贫攻坚”的胜利和全面建成小康社会,为促进共同富裕奠定了扎实的基础,创造了良好的条件。习近平总书记明确提出:“现在,已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”。

  共同富裕目标体现了人民群众对社会公平的追求,普惠金融则是实现金融——经济——社会公平的有效途径。因此,应把扎实推动共同富裕作为当前及今后较长时期普惠金融的发展目标和工作着力点。普惠金融应聚焦缩小地区差距、城乡差距及居民收入差距,将更多的金融资源倾斜配置到弱势领域及弱势群体,助力共同富裕目标的实现。

  长效机制建设应继续坚持并强化京津冀协同发展

  京津冀协同发展是国家重大的区域发展战略,区域金融协同发展是实现京津冀地区资源整合、优势互补、推进京津冀协同发展的必然要求,也是巩固拓展京津冀“脱贫攻坚”成果、扎实推进共同富裕的有效途径。京津冀金融协同发展在“脱贫攻坚”中成效彰显,在构建京津冀金融反贫困长效机制中,仍需继续坚持并强化协同发展,建立健全京津冀金融—普惠金融协同反贫困机制。

  (一)要充分认识京津冀金融协同反贫困机制建设的必要性和重要性。金融协同反贫困是实现京津冀协同发展的必然要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展。”《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀区域整体定位为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。京津冀区域协同发展是国家战略,金融协同发展既是京津冀协同发展的重要组成部分,又是推动京津冀协同发展的重要动力。而京津冀金融协同扶贫、反贫则是京津冀社会、经济、金融协同发展的重要内容,关系到京津冀区域经济协同持续发展以及社会和谐稳定。“脱贫攻坚”中,京津冀金融协同扶贫进行了有益探索和实践,取得了有目共睹的成就。在“后脱贫时期”构建长效反贫困机制,需要继续坚持并深化京津冀金融协同。

  京津冀金融协同反贫困是巩固拓展脱贫成果、推动共同富裕的必然要求和有效途径。“脱贫攻坚”、巩固拓展脱贫成果、乡村振兴、共同富裕都是京津冀协同发展的重要内容和不同阶段,在“脱贫攻坚”阶段,京津冀金融协同已见成效,在“后脱贫时期”必然要求京津冀金融协同进一步深化、升级,在巩固拓展“脱贫攻坚”成果、实施乡村发展战略、推进共同富裕的进程中,发挥更大的作用。同时,金融作为现代经济的核心和主要动力,京津冀金融协同反贫长效机制的建立,将强有力地推动京津冀区域城乡差距及居民收入差距缩小的进程,加快向“共同富裕”目标迈进的步伐。

  (二)构建京津冀金融协同反贫困机制。京津冀金融协同反贫困机制是指在京津冀协同发展的框架下,充分发挥金融配置资源的核心作用,在缓解区域内相对贫困,缩小区域、城乡、居民收入差距的过程中,实现京津冀金融协调与合作、互补与联动的状态。京津冀金融协同反贫机制主要应当包括以下方面。首先,各自区域内反贫金融资源的整合与协同。省(市)金融办等政府职能部门牵头成立金融反贫困资源平台,整合辖区内各类银行、保险、信托、证券等各级各类反贫困金融资源,统筹调配,相互配合,保证重点需要,避免重复投入。其次,整体区域内反贫金融资源的整合与协同。京津冀三地金融办等政府职能部门建立京津冀金融协同联动机制和平台,协调三地金融反贫困政策法规,整合三地各级各类反贫困金融资源,协调区域内银行、证券、保险、信托、基金等金融资源的反贫困任务与具体办法。从国家战略高度出发,实现京津冀反贫金融资源的集中统筹和跨区域协同调度,实现京津冀金融反贫困的协同化、高效化、持续化。再次,三地政府支持金融反贫困配套政策协同。要加大京津冀金融协同反贫困的政策和制度创新力度,探索土地指标占补平衡和增减挂钩、生态补偿专项资金、扶贫项目土地专项指标、产业链金融、村社内合作金融等政策和机制,构建和完善京津冀金融协同反贫困的制度环境。要制定实施有效的协同反贫困激励约束机制,并使之常态化、法制化。要以信用体系建设推进京津冀金融反贫困生态环境优化,建立健全区域内信用评价体系、信用监管体系,实现区域内信用信息共享。

 

  长效机制建设应与国家重大战略衔接

  “脱贫攻坚”和“乡村振兴”是党和政府立足我国国情、聚焦“三农”问题,相继提出的两大农村发展战略。从理论逻辑和实践发展上看,“脱贫攻坚”和乡村振兴两大战略是一个有机的整体,主战场都在农村。“脱贫攻坚”是乡村振兴的基础,聚焦的是特定地区和特定人群,主要是解决区域性整体和绝对贫困问题,填补乡村振兴的最大短板,最终要实现全体人民的“小康”;而乡村振兴则是要聚焦所有农民和乡村的“全面振兴”,解决的是相对贫困和城乡发展不平衡的问题,是“脱贫攻坚”的接续、拓展和深化,最终要实现的是全体人民共同富裕。而金融反贫困一直是这两大战略的重要组成部分和推动力,因此要构建科学的金融反贫困长效机制,应衔接好“脱贫攻坚”和乡村振兴两大战略,助力实现共同富裕目标。

  (一)与“脱贫攻坚”的衔接。在某种程度上,我们要建立的金融反贫长效机制,也是2020年前金融反贫扶贫机制的接续、拓展和升级。在脱贫攻坚阶段,京津冀地区探索并形成了卓有成效的金融反贫困模式、路径,取得了可资借鉴的金融反贫困经验。京津冀金融反贫困长效机制的建设应结合新发展阶段的新要求和面临的新问题,对“脱贫攻坚”期金融反贫扶贫理论、政策、操作实践、主要经验教训等进行梳理、评估、甄别、总结与提炼,进而加以借鉴与衔接、继承与升级。首先,政策机制的衔接。应提升京津冀金融反贫的政策法规的协同度,继续坚持并完善京津冀金融反贫困工作协调机制,继续坚持完善京津冀反贫扶贫信息共享机制,继承完善京津冀金融风险监测防范机制以及防贫反贫预警机制等。其次,金融服务与产品、模式和路径的衔接。要总结甄选“脱贫攻坚”期行之有效的金融服务和产品并加以优化创新。要提炼“脱贫攻坚”期金融反贫困有效模式与路径并加以推广。譬如应继续发挥、优化“三位一体”金融反贫困模式的优势,以实现社会目标、经济目标和发展目标的统一。再次,京津对口扶冀的衔接。京、津、冀在区域经济社会中的角色定位不同,优势互补。就金融扶贫反贫而言,重点是京津协同扶冀。在“脱贫攻坚”阶段,京津对口扶冀已经转化为京津冀区域全面脱贫的实践效果,在构建京津冀长效反贫机制中,应继续并深化京津对口扶冀的衔接,促进京津冀区域经济和社会高质量发展。

  (二)与“乡村振兴”的衔接。金融与经济的关系性质决定了我国金融体系应当为乡村振兴战略服务,金融反贫与乡村振兴的内在逻辑关系进一步决定了京津冀金融反贫长效机制的建设必须与乡村振兴战略衔接。首先,作为金融反贫长效机制的普惠金融发展要紧盯乡村振兴战略和规划。制定出与京津冀区域各层级、各区域乡村振兴规划相衔接、相匹配的不同层级、不同类型、不同模式的金融支持方案。同时,金融系统还要处理好服务与参与的关系,将服务与参与有机结合起来,发挥金融系统市场化运作优势和对经济、市场的观察判断力,发挥市场机制配置资源、资金的作用,使乡村振兴战略实施主体各方达成共识、形成合力。其次,作为金融反贫困长效机制的普惠金融应当重点支持乡村产业振兴。金融支持乡村振兴战略,应当是全面发力、突出重点。《中共中央、 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划》等都明确指出“乡村振兴,产业兴旺是重点”。产业是“三农”之本,乡村产业兴旺发展,是实现乡村全面振兴、可持续发展的基础和保障,关系到城乡融合发展和农业现代化的实现。因此,普惠金融支持乡村振兴战略的重点应当定位于支持京津冀区域乡村产业的兴旺发展。而且,一般情况下乡村产业的发展都会产生直接的经济成果、经济效益,这与金融资本的经济、市场属性和要求是相匹配吻合的,有利于保障金融系统支持乡村振兴的资金投入得以良性循环,保障普惠金融扶贫反贫的可持续性。

  普惠金融支持乡村产业发展,应按照国家战略规划等宏观要求,结合京津冀区域各地乡村产业发展规划方案,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,运用系统论方法,对乡村种植产业特别是粮食产业、养殖产业、特色产业、绿色农业、休闲农业、乡村旅游产业、乡村康养产业以及乡村工业等实施全产业链金融支持。同时,还要注重发挥金融对乡村经济社会发展的创新引领作用,使现代化金融与现代化乡村建设产生互动。

  构建京津冀金融反贫困长效机制需要相关政策协同配套

  京津冀金融反贫长效机制的建设,不仅具有显著的外部性,而且也是一项系统工程,需要金融体系之外相关政策的协同配合。

  (一)财政税收政策的协同配合。财政反贫困在中国特色社会主义反贫困体系中处于主导地位。应建立完善财政长效扶贫反贫投入机制,防止财政扶贫反贫资金出现“断崖”;应建立完善扶贫反贫领域的财政补贴和财税激励政策,撬动更多的金融资源投入到扶贫反贫领域中;应建立完善扶贫反贫领域的财政担保政策,保障普惠金融反贫困的可持续发展。

  (二)土地物产政策的协同配合。主要包括完善农村土地产权制度,依法保护农村土地承包权和经营权、处置权;建立完善农村集体经营性建设用地入市制度,提升农村农民的财产性收入及使用金融资源的资质;深化农村宅基地、房屋、种植养殖物产制度改革,以制度法规赋予宅基地、房产、物产等的融资抵押功能。

  (三)农民增收政策的协同配合。农民持续稳定增收可以降低普惠金融的风险,增强普惠金融的可持续性。建立和完善农民持续稳定增收政策机制,主要是持续优化农民收入结构的制度安排。目前,京津冀区域具有主体性、代表性的河北省贫困地区工资性收入占农民总收入的比重在50%左右,是拉动农村居民可支配收入增长的最主要的收入来源。因此,首先应提高农民的工资性收入;其次应努力稳住农民的经营性收入;再次应稳步提高农民的转移性收入;最后应积极拓宽农民的财产性收入。

  (四)公共服务和社会保障政策的协同配合。政府应当在制度政策层面推进包括社会保障在内的城乡公共服务均等化。建立健全普惠制的公共服务供给体系,充分保障京津冀区域已脱贫和低收入人群教育、医疗等基本公共服务的公平获得途径,充分保障和满足弱势群体获得基本公共服务的权利。通过提升“三农”公共服务和社会保障水平,增强“三农”的自我发展能力,降低普惠金融业务风险,促进京津冀金融反贫困长效机制高质量、可持续。

  综合以上因素,我们可以得出京津冀反贫困长效机制建设的基本思路(机制框架如图):建设应对传统金融反贫困困境、贴近市场规律、顺应金融科技发展趋势、体现新时代理念和中国特色、衔接国家重大战略、区域协同发展以及相关政策协同配合的普惠金融制度。

  [本文为国家社科基金项目“京津冀金融反贫困的绩效评估与长效机制研究”(18BJY226)成果,作者单位:河北大学金融研究中心]

责任编辑:原健凇