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陈健鹏:绿色发展需要补齐生态环境保护的短板

  2020年《政府工作报告》对生态环保工作作出部署,提出了“单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降,努力完成‘十三五’规划目标任务”的目标,在复杂的经济形势下,显示出坚持绿色发展的决心。“党的十八大以来,生态环保领域一系列重大改革举措陆续出台,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。” 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任陈健鹏日前在接受本报记者专访时表示,环境政策在实施过程中也暴露出在精准、科学、依法等方面存在短板。对此,应从建设环境治理体系、坚持污染防治和加强生态修复三方面着力,进一步推进生态环境保护工作。

  

  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任陈健鹏

  十八大以来我国生态环境保护发生了全局性变化

  《金融时报》记者:请您介绍一下党的十八大以来,我国生态环境保护工作的进展情况,您是如何看待当前以及“十四五”乃至中长期生态环境保护工作的?

  陈健鹏:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设与体制改革,始终把生态环境保护工作放在治国理政的突出位置,生态环保领域一系列重大改革举措陆续出台,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。

  从环境质量改善趋势来看,我国总体上已经跨越了“环境拐点”,进入环境质量持续向好的阶段。“十二五”“十三五”期间,我国实施了水、气、土污染防治行动计划、污染防治攻坚战等一系列重大举措,污染防治取得了显著成效,空气、地表水环境质量已经显著改善。依据“环境库兹涅茨曲线”经验规律,对比发达国家环境改善的历程,我国已经跨越了“环境拐点”,进入到环境质量总体持续向好的阶段。2013年至2019年,城市空气质量已经显著改善,但改善速度呈趋缓态势。“十四五”时期,环境质量改善速度进入相对平稳的阶段。在空气污染方面,由于污染物排放远超环境容量,因此,近中期的环境污染形势仍十分复杂。和发达国家空气污染改善的时序类似,我国在常规空气问题改善的同时,臭氧的污染问题日益凸显。中长期,在时空分布上,臭氧取代细颗粒物(PM2.5)成为首要污染物的态势将进一步显著。

  从经济增长和环境监管关系看,经济增长和污染物排放已开启脱钩进程,进入到“再平衡”重要阶段。“十三五”期间,随着新的《环境保护法》的实施和中央环保督察制度的建立,长期以来我国“环境违法是常态”的局面得到扭转,系统性环境监管失灵状况得到显著改善。随着环境监管有效性、一致性的提高,全社会环境守法水平显著提升,企业治污成本逐步内部化,以此促进产业优胜劣汰。“十四五”时期,经济增长和环境保护“再平衡”面临更加复杂的形势。我国仍处在工业化城镇化的中后期阶段,中美贸易冲突和新冠肺炎疫情给经济增长带来了一定的冲击和不确定性。“十四五”时期,随着人均收入水平的进一步提升,人民群众对生态环境的要求更高。伴随工业化城镇化的环境事件、邻避事件在“十三五”期间虽略呈下降趋势,但在“十四五”期间仍处于高发期。

  从制度建设角度来看,我国环境治理体系进入深度“重构”阶段。自2015年《生态文明体制改革总体方案》实施以来,我国全面推进环境治理体系改革,环境法制、生态环保领域机构改革、问责机制、政策工具等多方面发生深刻变化,“大环保”的工作格局基本形成,多元参与的环境治理体系逐步形成。2020年是生态文明体制改革的重要节点。而推进难度大的重点改革举措,如环保机构省以下垂改、生态环境保护综合行政执法改革、排污许可制度等将在“十四五”期间接续深化、并进一步调整。这一阶段的改革,要为我国2035年生态环境质量根本好转、基本建成美丽中国奠定制度基础。

  环境政策在实施过程中暴露出的短板

  《金融时报》记者:生态环保工作取得了积极进展,但是仍存在短板。您认为生态环保工作中存在的问题和矛盾应如何解决?

  陈健鹏:2020年污染防治攻坚战即将收官。从当前到2035年基本实现建成美丽中国的目标,大幅削减污染物排放仍然是环境治理的主线。污染防治既是不断实现分阶段目标的“攻坚战”,更是一场“持久战”。发展阶段、产业结构、能源结构等因素,决定了我国污染防治的艰巨性和长期性。我国仍处在工业化、城市化的中后期阶段,根据研判,从当前到2035年,我国主要工业产品生产、能源消费、机动车保有量等产生污染物排放的驱动因素仍处于“高位平台期”甚至持续增长状态。从中长期,治污减排需要从改进环境监管以及产业结构、能源结构、交通结构调整等多方着力。而加强和改进环境监管仍将在中长期污染物减排中发挥主导作用。

  我们可以看到,“十三五”期间环境政策从严快速调整,在实施过程中暴露出在精准、科学、依法等方面存在短板。如部分地区“一刀切”关停企业、划定生态保护红线不合理、畜禽养殖禁养区过大、部分行业和领域环保标准调整过快、部分领域存在“破坏式治污”现象等。之所产生这些问题,与部分地方政府和环境监管机构法治意识不强、监管水平不高、缺乏环境政策评估机制有较大关系,需要在“十四五”期间通过制度建设和改革予以改进。2019年中央经济工作会议明确,打好污染防治攻坚战,要坚持方向不变、力度不减,突出精准治污、科学治污、依法治污,推动生态环境质量持续好转。2020年《政府工作报告》进一步强调“突出依法、科学、精准治污”。而要做到“依法、科学、精准”,环境监管体系的制度建设是根本保障。

  政府环境监管存在短板,表现在以下几个方面:

  其一,在监管组织体系和能力方面,环境监管体系专业化水平和监管能力存在短板,难以支撑精准、科学的监管工作。环境监管机构专业人员不足,污染源监测体系薄弱,难以支撑专业化、精细化的监管工作。

  其二,在环境政策工具方面,排污许可制尚未做实,难以支撑环境统计、总量控制、环境保护税、排污权交易及其他精细化政策工具有效应用。从形式上,我国的环境政策工具箱是完备的,而从内核上单项政策工具有效性不足,政策工具之间难以有机衔接。

  其三,在政府环境监管过程中,尚未建立环境监管影响评估制度。这样一来,就缺乏平衡环境监管和产业发展、经济增长的制度安排,环境政策制定出台缺乏多方参与协调机制。从国际经验来看,以成本收益分析为代表的环境政策影响评估制度是环境监管过程中保障科学决策的重要制度安排,它能有效平衡利益相关者的利益,协调环境监管和产业发展的关系。中美贸易冲突和新冠肺炎疫情给经济增长带来了冲击和不确定性。当前和今后一个阶段,我国经济发展面临困难和形势异常复杂,迫切需要在环境监管影响评估制度等制度安排有所突破。

  最后,对环境监管者的监督问责机制不健全,司法监督、公众监督不足,而行政问责机制亟待改进。目前生态环保领域的一些督察问责以“运动式”方式进行,在推动地方政府实现污染防治目标的过程中容易造成“重结果、轻过程”“层层加码”以及治污行为违背规律的现象。

  完善生态环保工作的精准施策

  《金融时报》记者:从中长期看,关于进一步完善生态环境保护工作,您有哪些对策建议?

  陈健鹏:生态环境质量是全面建成小康社会的短板,需要着力补齐这个短板。中长期,推进生态环境保护工作应从三个方面着力。

  第一个方面,深化生态文明体制改革,核心是建设环境治理体系,推动建立依法、专业、透明、公开、可问责的现代环境监管体系。通过环境监管体系改革,为2035年生态环境质量根本好转奠定制度基础。一是要统筹推进环境监管体系中问责机制、组织机构、政策工具三个方面的改革,制定污染防治行动计划要与环境监管体系建设有机衔接。二是稳步推进环境监管机构改革,提高环境监管体系专业化水平,为精准执法提供支撑。在机构改革中,应着力解决县一级环保机构上收和属地环保责任落实之间的矛盾,综合执法改革和专业性不足的矛盾,因地制宜适时优化改革方案。在监管能力建设上,发展非现场监管技术,加强卫星遥感、无人机巡查、在线监测、大数据等技术在污染源监测领域的应用,进一步推进环境监测网络建设,推进各级生态环境大数据平台建设。三是接续以排污许可制度改革为抓手,推动关键政策工具有效衔接,推动监管方式转变,提高环境监管效能。四是建立环境监管影响评估制度,在建立重大环境政策事前评估机制上有所突破,以此提高环境监管科学决策水平。“十四五”时期,研究制定并出台《重大环境政策影响评估办法》,在重大环境政策实施的事前、事中、事后环节引入制度化的政策评估机制。五是健全多元参与的问责机制,进一步完善生态环保督察问责程序,推动督察制度法治化、规范化、程序化,约束各级地方政府和环境监管机构依法履行环境监管职责。进一步完善环境治理中司法监督、人大监督和公众参与制度。进一步规范生态环保督察过程中问责启动、调查、核实、处理决定、信息公开等程序,在问责过程中要充分考虑“因果关系”“尽职免责”等因素,实现依法、精准问责。

  第二个方面,坚持污染防治,从“攻坚战”到“持久战”,接续开展污染防治行动计划。从2020年到2035年美丽中国基本实现,坚持污染防治、大幅度削减主要污染物排放仍然是环境治理的主线。污染防治目标的时序要求、考核评价要以依法监管为前提,要建立动态的目标调整机制,并与环境监管体系改革有机衔接。在重点区域、流域方面,接续推进重点地区、流域生态环境保护工作。2020年《政府工作报告》作出部署,“推进长江经济带共抓大保护。编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。”在重点领域方面,“要打好蓝天、碧水、净土保卫战”。在环境治理市场体系方面,“要壮大节能环保产业”。加强环保基础设施建设,特别是“加强污水、垃圾处置设施建设”。

  第三个方面,加强生态修复,实施重要生态系统保护和修复重大工程。在“节约优先、保护为主、自然修复”大原则下,有序实施一系列生态修改重大工程。2020年6月,国家发展改革委、自然资源部印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》,这是一个综合性规划,涵盖了山、水、林、田、湖、草以及海洋等全部自然生态系统的保护和修复工作。

责任编辑:李昂