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合理提出明年专项债额度和分配方案
更好发挥专项债资金带动社会资金的作用
 

  国务院总理李克强11月24日主持召开国务院常务会议,部署完善地方政府专项债券管理,优化资金使用,严格资金监管。

  会议指出,近几年,贯彻党中央、国务院部署,地方债务管理取得积极成效,隐性债务减少,政府总体杠杆率稳中有降,并要求面对新的经济下行压力,要加强跨周期调节,在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时,统筹做好今明两年专项债管理政策衔接,更好发挥专项债资金带动社会资金的作用,扩大有效投资,以利扩大内需、促进消费。

  作为实施积极财政政策的重要工具之一,地方政府债券发行使用情况一直广受社会关注。财政部发布的最新数据显示,今年前三季度,各地已发行新增地方政府债券28986亿元,其中专项债券22167亿元,专项债券发行进度61%,其中8月以来发行进度明显加快。

  专项债发行节奏呈现前低后高

  使用结构进一步优化

  在接受《金融时报》记者采访时,中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军表示,今年地方债发行呈现“前慢后快”的特点,从三季度起发行节奏加快,使用结构明显优化,使用绩效提升。

  “从发行进度看,前三季度总体慢于去年同期水平,但第三季度新增地方债发行量明显增加。”赵锡军分析其原因时解释,为了对冲疫情影响、促进经济持续稳定恢复,2020年地方债发挥了重要作用,但也客观上造成了年初各地仍在消化上一年的相关项目,加之优质项目储备不足,找到合适项目需要时间。

  植信投资研究院高级研究员王好表示,今年地方政府专项债发行节奏呈现前低后高。今年1-10月,专项债已累计发行5.74万亿元,其中置换债2.83万亿元,新增债2.91万亿元。从发行节奏看,新增专项债数量一直保持稳定增长,最近三个月均保持在0.5万亿元左右的规模。

  在他看来,今年上半年新增专项债发行节奏偏慢是多种因素导致的。“上半年经济基本面表现良好,逆周期调节政策顺势回归常态,地方财政稳增长压力较小,发行新增专项债意愿相对较低。此外,债券利率处于相对高位,政府发债成本较高,价值前期债券到期数量较大,置换需求较高,新增地方债券受到抑制。”王好表示,新增专项债基本反映了今年积极财政政策的发力节奏,即上半年顺势蓄力,下半年逐渐发力进行跨周期调节。

  从投向领域看,前三季度地方债使用结构进一步优化。“与去年相比,广义基建相关支出明显下降,民生和生态环保相关支出占比进一步提升。”王好分析。

  赵锡军指出,前三季度全国地方发行的新增专项债券结构呈现5-3-2特征,即约5成投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目;约3成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目;约2成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目,对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

  落实“资金跟着项目走”要求

  不能为了融资而融资

  对于下一步地方债发行,本次会议提出,要加快今年剩余额度发行,做好资金拨付和支出管理,力争在明年初形成更多实物工作量。对此,赵锡军表示,“在开拓优质项目方面还需要进一步发力。”

  把资金用在“优质项目”上,才能让专项债更好发挥作用。本次会议也强调,按照“资金跟着项目走”要求,梳理明年专项债项目和资金需求,并提出,专项债资金使用要注重实效,加强对投向的审核监管。

  专项债的一个特点就是专款专用。但从过去多地审计报告可以发现,一些地方存在专项债资金闲置、违规使用等问题。部分地方为抢债券规模而仓促发行,导致项目无法开工,或进度缓慢,或“翻烧饼”式变更,甚至实施不下去,导致了“半拉子”工程,这造成了资金的严重浪费。“今年要求各地加强风险管理意识,对于一些‘面子工程’‘政绩工程’加强问责,确保专项债资金的合理使用。”赵锡军表示。

  具体来看,为规范专项债管理,今年的一个政策亮点就是加强了对专项债资金全生命周期的管理。“财政部今年已陆续印发专项债项目资金绩效管理办法等文件。”赵锡军介绍,“从专项债的发行、使用、监督考核以及最后的成果收益、还款等全生命周期都加强了管理,一改此前‘重发行轻管理轻运营’的格局。”他强调,要坚持“资金跟着项目走”的制度安排,从项目的事前评估、事中监控、事后评价建立全方位闭环式动态管理链条,确保每笔债券资金“发得出、用得好、还得上”。

  “我认为应将工程或项目进度纳入资金使用直达的考察指标,即实行实物工作量考核。对于专项债资金使用与实物工作量不匹配,或者实物工作量不达标的工程或项目进行相应的处罚,并责令整改。”王好建议。此外,他还表示,对符合国家高质量发展要求的项目应保证其优先获得直达资金。

  统筹做好今明两年专项债管理政策衔接

  合理提出明年专项债额度和分配方案

  临近岁末,为争取明年专项债券早发行、早使用,不少地方已开始谋划2022年专项债申报储备工作。本次会议也提出,要合理提出明年专项债额度和分配方案,加强重点领域建设,不“撒胡椒面”,研究依法依规按程序提前下达部分额度。

  据赵锡军预测,2022年地方债、专项债的规模可能会与今年保持接近。“今年预算安排新增地方政府债务限额比2020年略低,但仍高于2019年水平,体现了积极的财政政策更可持续,不急转弯。而2022年可能仍将保持一定的政策连贯性。但随着经济持续恢复,不需要过度依赖专项债拉动投资,维持在适当水平即可。”

  此外,他分析,随着地方债规模不断累积,还要考虑还本付息的压力和风险控制。在项目选择上,也要避免重复立项,避免低效益、不符合国家政策要求的项目。

  中泰证券首席固收分析师周岳则认为,在确定提前批额度时,需要考虑再融资债券发行节奏,统筹发行计划安排,避免造成较大的供给冲击。

  而在额度分配方面,各地也需量力而行。根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》,新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

  更好发挥专项债资金带动社会资金的作用

  如何更好发挥专项债资金带动社会资金的作用,也是本次会议提出的重要方向。

  业内人士提出,此前有个别地方政府“扎堆”涌向专项债,甚至对部分可以市场化运作的项目产生了“挤出”效应。这种现象尤其需要避免。

  在赵锡军看来,要更好发挥专项债资金带动社会资金的作用,核心在于选择好有实际收益的优质项目。此外,配套机制必须要跟上。“从项目启动到落地实施乃至最终的还款,需要经过较长周期,不同阶段的资金来源、投入模式、包括后续的利益分配模式都必须要提前统筹安排好,避免资金断档或协调不畅等问题。”他强调,“所谓‘有借有还,再借不难’,核心还是要保障市场主体的合法权益,确保他们得到合理回报。”

  王好也强调,专项债资金要想发挥好带动社会资金的作用,首先要保证选对项目。这就要求专项债立项聚焦优质项目,能够保证合意的资本回报率,以便吸引社会资本不断加入;此外,财政政策和其他政策宜进一步加强联系,紧密配合,支持专项债资金发挥引领社会资金的带头作用。

  

 

责任编辑:余嘉欣