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《中国人民银行法》迎十七年来首次大修

填补宏观审慎政策制度空白、补齐监管短板

  继2003年修订以来,《中国人民银行法》迎十七年来首次大修。10月23日,人民银行官网发布消息称,为贯彻党的十九大、十九届四中全会、第五次全国金融工作会议等重要会议和习近平总书记关于金融工作的重要论述精神,落实十三届全国人大常委会立法规划,健全金融法治顶层设计,支持金融业稳健发展,人民银行积极推进《中华人民共和国中国人民银行法》修改工作,起草了《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),现向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年11月23日。

  从主要内容来看,《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则,共9章73条。其中,人民银行职责作出了重要调整,明确了包括拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等19条职责。

  招联金融首席研究员董希淼告诉《金融时报》记者,17年来,我国经济金融环境发生了重大变化,对《人民银行法》进行与时俱进的修改,强化人民银行在宏观审慎监管、防范金融风险等方面的职责,有助于完善制度建设,为防范化解金融风险、维护金融稳定创造更加适宜的法律环境,也有助于推动金融业更好服务实体经济。

  填补宏观审慎政策制度空白

  通过《征求意见稿》的修订,“建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”得以从法律上进一步确立,明确了人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位,提升货币政策和信贷政策监管的有效性。

  货币政策方面,《征求意见稿》完善了货币政策工具箱,适度增加货币政策工具的灵活性,保证货币政策调控科学合理有效。为填补宏观审慎政策的制度空白,《征求意见稿》建立宏观审慎政策框架,明确宏观审慎政策目标,以加强逆周期调节和穿透式监管为重点,健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。据了解,宏观审慎政策工具共7类,其中包括金融机构逆周期资本缓冲、系统重要性附加资本、净稳定融资比例等流动性管理要求、风险准备金等逆周期调节工具等。

  国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受《金融时报》记者采访时表示,近年来,我国在宏观审慎政策方面早有探索实践,货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架不断完善。例如,央行于2010年引入差别存款准备金动态调整机制,并于2016年升级为宏观审慎评估体系(MPA);今年9月,央行会同银保监会正式建立我国银行业金融机构逆周期资本缓冲机制等。此次修法,确定由央行牵头建立宏观审慎政策框架,制定和执行宏观审慎政策,为央行发挥宏观审慎管理职责和建设双支柱调控框架奠定了坚实的法律基础。

  补齐监管短板

  健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度是央行重要的监督管理职责之一。《征求意见稿》明确系统重要性金融机构的评估、识别、监测分析、并表监管以及恢复和处置计划的制定实施;明确金融控股公司的审批和监管规定;明确重要金融基础设施的建设规划、认定、检查评估和监管;此外,还完善了金融业综合统计管理和信息报送规定。

  今年以来,针对系统重要性金融机构的一系列监管政策蓄势待发,金融控股公司和重要金融基础设施监管短板也正在加快补齐。据了解,央行会同银保监会制定的《系统重要性银行评估办法》拟于近期发布;《系统重要性银行附加监管规定》正在制定;目前,《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》正在向社会公开征求意见。今年9月,央行发布《金融控股公司监督管理试行办法》,遵循宏观审慎管理理念,坚持总体分业经营为主的原则,以并表为基础,对金融控股公司资本、行为及风险进行全面、持续、穿透式监管。

  此外,对于全民关注的数字人民币,《征求意见稿》也有提及:规定人民币包括实物形式和数字形式,为发行数字货币提供法律依据;防范虚拟货币风险,明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币。

  央行不直接认购、包销国债和其他政府债券

  这次《征求意见稿》继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券,不向地方政府提供贷款的原则。《征求意见稿》第三十二条明确,中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。

  曾刚表示,《征求意见稿》从法律层面上再次明确上述规定,保证了央行货币发行的独立性,为维持正常货币政策空间创造了法律制度基础。

  此外,为保证中央银行资产负债表持续健康稳定,《征求意见稿》规定,人民银行制定中央银行会计制度和独立的财务预算管理制度,报经国务院批准后组织实施,保持公开透明,依法接受审计监督;完善财务缓冲和利润分配制度,增加对金融风险的应对能力。

  加大金融违法处罚力度

  防范化解金融风险依旧是金融监管的重要目标任务。为进一步发挥人民银行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用,《征求意见稿》规定了人民银行对金融体系整体的稳健性状况进行监测评估,牵头防范和化解系统性金融风险;建立明确的金融风险处置责任体系,完善系统性金融风险处置措施,包括监督问题机构实施自救、对债权人依法实施债务减记、提供流动性支持、设立特殊目的实体等。

  同时,对金融违法行为加大了处罚力度。《征求意见稿》规定,对情节严重的违法行为可以加重处罚,罚款上限提高至两千万元;对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施。

  董希淼表示,这实际上表明加强金融严监管的方向和原则不变,相关修订有助于推动央行更好地履行职责,增强权威性和监管有效性。

责任编辑:杨致远