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反洗钱合规性和有效性将大幅度提高
访北京师范大学教授贾济东

  日前,中国人民银行在官方网站发布通知,就《中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见。

  现行《反洗钱法》于2006年10月31日通过,次年1月1日起正式实施。时隔十五年,《反洗钱法》迎来大修,有哪些重点问题值得关注?如何看待新规增强了反洗钱行政处罚的惩戒性?“受益所有人”指的是什么?围绕上述问题,《金融时报》记者专访了北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院教授、博士生导师,二十国集团反腐败追逃追赃研究中心研究员贾济东。

  《金融时报》:本次《征求意见稿》修订的主要内容有哪些?有哪些重点值得关注?

  贾济东:《征求意见稿》秉持“风险为本”的反洗钱和反恐融资监管理念,坚持维护国家安全与防范金融风险并重、遏制违法活动与查处犯罪活动并重,针对反洗钱实践中的诸多突出问题,结合金融行动特别工作组(FATF)发布的《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准:FATF建议》,对现行《反洗钱法》进行了大刀阔斧的修改和完善,使反洗钱的合规性和有效性大幅度提高,契合了国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。

  我认为,本次《征求意见稿》最主要特点包括以下四个方面。

  一是突出了总体国家安全观。将反洗钱范围扩大到反恐怖主义融资领域,预防和遏制恐怖主义融资成为本法的立法目的之一,有利于维护国家安全。

  二是突出了中国人民银行的主体地位。将“洗钱犯罪及相关犯罪”修改为“相关违法犯罪活动”,强化了对洗钱违法活动的预防和遏制,也就是说,国务院反洗钱行政主管部门——中国人民银行的作用更加凸显。人民银行以前的反洗钱工作主要是配合公安机关打击洗钱犯罪,具有明显的从属性。《征求意见稿》将“违法”与“犯罪”并列规定,照应了人民银行预防、调查和惩治洗钱违法行为的职责,使人民银行在反洗钱工作中由配角升格为主角,强化了人民银行在反洗钱一线的工作职能,有利于维护金融秩序,防范和化解金融风险。

  三是体现了国家治理体系和治理能力现代化的要求。随着反洗钱工作形势的不断变化,反洗钱监管由“规则为本”转向“风险为本”,反洗钱的义务内容由反洗钱扩展到反恐怖主义融资、防扩散融资,反洗钱的义务主体由金融机构和特定非金融机构拓展至其他单位和个人。在这种形势下修订完善《反洗钱法》,有利于推动反洗钱工作有效实施,充分发挥反洗钱在国家治理中的作用。

  四是回应了国际反洗钱组织的期待。2018年,金融行动特别工作组联合国际货币基金组织对我国反洗钱工作开展了长达一年的评估,提出了诸多改进建议。《征求意见稿》参考反洗钱国际标准对相关内容进行了修改和补充,完善了我国反洗钱工作制度,解决了反洗钱工作的合规性问题,提高了监管执法的有效性,有助于推进我国金融业双向开放、深度参与全球治理、应对重大国际金融风险。

  《金融时报》记者:较现行《反洗钱法》,《征求意见稿》增强了反洗钱行政处罚的惩戒性。对此,您如何评价?

  贾济东:我国现行《反洗钱法》第32条规定,金融机构违反反洗钱义务情节严重的,处20万元以上50万元以下罚款;致使洗钱后果发生的,处50万元以上500万元以下罚款。例如,吉林亿联银行因存在未准确、完整、及时报送个人信用信息,未按规定处理异议,未按规定报送大额交易报告或可疑交易报告,为客户开立匿名、假名账户等违法行为,被央行处以164.4万元罚款。而在国外,类似违规行为动辄被处罚上亿美元的罚款。例如,2016年美国纽约州金融服务局对某中资银行纽约分行处以2.15亿美元罚款,仅针对内部控制、独立审计、合规官及反洗钱培训等支柱性义务的欠缺,而非针对具体的实质性违法行为;2017年,英国金融行为监管局对德意志银行罚款1.63亿美元,处罚范围包括风险管理体系存在缺陷、合规和内审资源不足、组织架构存在缺陷等。可见,我国现行相关法律的规定不仅处罚形式过于单一,而且处罚力度太小,对违法的个人和机构难以起到足够的警示作用。

  《征求意见稿》明确了反洗钱的处罚规则,增强了反洗钱行政处罚的惩戒性,调整了法律责任中关于违法行为的罚款幅度,提高了违法责任与处罚的匹配程度;将“未按照规定建立健全内控制度和风险管理政策”和“未按照规定执行反洗钱特别预防措施”等违法行为纳入处罚范围;完善了反洗钱处罚类型,增加警告处罚;增加对其他单位和个人违法行为的法律责任。例如,对情节严重或逾期未改正的情形增加了警告处分,并将罚款范围调整为二十万元以上二百万元以下;将“致使犯罪所得及其收益通过本机构得以掩饰、隐瞒的,或者致使恐怖主义融资后果发生的”处罚调整为二百万元以上一千万元以下或者掩饰、隐瞒金额的百分之五以上百分之十以下的罚款,有违法所得的,没收违法所得,情节特别严重的还会被停业整顿或吊销经营许可证。换言之,吉林亿联银行的违法行为若依据新规论处,则会大幅度加大罚款力度,且有很大可能加入其他的行政处罚,如罚款下限为200万元,增加警告处罚等。

  《金融时报》记者:《征求意见稿》给出“受益所有人”定义,提出受益所有人身份信息识别要求,上述规定的意义是什么?

  贾济东:根据《征求意见稿》,受益所有人是指最终拥有或实际控制公司、企业等市场主体,或者享有市场主体最终收益的自然人。

  受益所有人是在英美法系信托制度中的“受益人”概念基础上发展起来的,是国际反洗钱和反恐怖融资、反逃税、反腐败领域的专门术语。受益所有人包括两层含义:一是对企业实体、交易享有最终受益的自然人(强调实际收益);二是对企业实体拥有最终控制权的自然人(强调实际控制)。非法活动往往借用公司、信托等法律安排,掩藏最终受益自然人或最终控制自然人,从而达到洗钱、逃税或者腐败活动等违法犯罪目的。当前,受益所有人问题已经受到国际社会的高度关注。2009年9月,二十国集团(G20)匹兹堡峰会首次关注了受益所有人和信息透明度议题,随后受益所有人逐渐成为历年G20峰会的热门议题。2012年2月,FATF发布修订后的《四十项建议》,要求各国采取措施防止洗钱和恐怖融资对法人和法律安排的侵蚀,确保主管部门能及时获取完整准确的受益所有人信息。

  识别受益所有人对于提高市场透明度、改善营商环境、治理金融乱象、预防洗钱犯罪、打击逃税犯罪、追查贪腐犯罪等具有重要意义。《征求意见稿》第62条明确了受益所有人的概念,第17条规定了受益所有人集中登记和管理制度,即“公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。反洗钱行政主管部门、市场监督管理部门依照相关法律、法规进行管理”。该规定有利于主管部门充分、准确、及时地获取受益所有人信息,提高受益所有人识别的有效性,以增强市场透明度,是预防、调查和惩治违法犯罪活动的重要途径和举措,有助于完善金融监管,提振市场信心,完善国家治理体系,提升治理能力。

  《金融时报》记者:本次《征求意见稿》公开向社会征求意见,为期1个月。您对新规有何建议?

  贾济东:《征求意见稿》进一步明确了反洗钱的概念和任务,强调了风险为本的反洗钱监管理念,完善了反洗钱义务主体的范围和配合反洗钱工作的要求,扩大了反洗钱调查的主体和范围,增加了受益所有人制度,完善了金融机构内部控制、客户尽职调查等制度,增强了反洗钱行政处罚的惩戒性等。

  我认为目前新规仍有完善的余地。

  一是《征求意见稿》第61条对特定非金融机构的界定和列举,未包括律师事务所、公证机构、珠宝交易商、公司服务提供商、文物和艺术品拍卖、影视机构。

  二是《征求意见稿》第8条对单位和个人举报洗钱活动进行了规定,但未建立激励机制,不利于相关工作的推进。参考《反恐怖主义法》的相关规定,建议增加:“对举报洗钱或协助、配合有关部门开展反洗钱工作的单位、个人,以及在反洗钱工作中作出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰、奖励。”等等。

  三是《征求意见稿》里没有提及建立反洗钱专业协会。协会的优势可以加强自律管理,按照国际标准可以协助监管特定非金融机构。如此,监管可以将主要资源配置到金融行业。

  四是建议加强资格考试,优化准入机制。目前,金融机构要系统学习,只能靠美国的资格考试,价格高且实用性低。同时,我国反洗钱咨询主要由四大会计师事务所承接,对金融系统安全存在隐患。

  五是建议对特定非行业监管权限做出原则性规定。目前,究竟由行业主管部门监管还是反洗钱主管部门监管,尚不明确。

责任编辑:杨喜亭