人民银行党校2014年春季干部进修班调研成果展示

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金融支持集中连片特困地区发展问题研究
以山西省为例

2014年08月06日16:48         高旭升        来源:中国金融新闻网     发表评论

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  金融支持集中连片特困地区发展问题研究

  ——以山西省为例

  进修二班

  为了全面落实国务院《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,2013年人民银行会同财政部等七部委共同出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。《意见》明确了金融支持扶贫开发的总体目标和任务,提出了政策措施和要求,为金融支持扶贫开发工作指明了方向。各级人民银行按照该意见,对全国14个集中连片特困地区的金融服务工作建立工作机制,细化分解任务,积极进行探索并取得了初步成效。本文在认识扶贫开发重要意义的基础上,通过对山西省燕山-太行山、吕梁山两个集中连片特困地区扶贫开发金融服务现状、问题进行了分析,提出了相应的对策。

  一、集中连片特困地区扶贫开发的重要意义

  (一)建设小康社会的必然要求。

  消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求。党的十八大报告在此基础上,提出“全面建成小康社会”。没有贫困地区的脱贫奔小康,全面建成小康社会的目标就不可能实现。扶贫开发是实现全面建成小康社会必解难题。贫困地区及贫困人口就是全面小康社会目标实现的短板,这个短板不解决,全面建成小康社会的目标就难以实现。

  (二)建设和谐社会的必然选择。

  扶贫开发是促进和谐社会建设的重要举措。理论和实践都告诉我们,区域发展失衡、基尼系数高企、居民收入差距悬殊势必影响社会和谐稳定。我们必须通过扶贫攻坚,缩小差距,推进基本公共服务均等化,夯实和谐社会发展基础。扶贫开发是推进科学发展的重要抓手。扶贫开发既是科学发展必须解决的重要问题,也是科学发展的重要内容及重要抓手,没有扶贫开发,就难以推进区域协调发展和社会和谐发展,也就没有经济社会的可持续协调发展。

  (三)建设生态文明的战略需要。

  党的十八大报告指出,建设中国特色社会主义,总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体;总目标分为中、长期,中期目标是2020年实现国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番,长期目标就是2050年前建成社会主义现代化国家。扶贫开发地区都处于深山区、高原区,许多地方属于国家主体功能区规划的“限制开发区域和禁止开发区域”,也因此扶贫开发在生态文明建设中更处于重要地位,意义更为重大。贫困地区要通过生态文明建设,在实现当代人利益的同时,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

  (四)是加强党和人民群众(老区)血肉联系和改革开放成果共享的重要体现。

  党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。党中央提出以人为本的科学发展观等重大战略思想,强调发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,把促进经济社会发展与人的全面发展统一起来。革命老区和贫困地区曾经为党的事业发展做出了突出贡献,贫穷不是社会主义,使全体人民分享中国经济改革开发的发展成果是加强党和人民群众(老区)血肉联系的重要体现。

  二、集中连片特困地区经济发展的现状

  截至目前,山西省尚有58个贫困县,贫困人口412万,占全省总人口的17%。2013年,山西省紧紧围绕《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,结合山西省扶贫开发实际情况,出台《山西省农村扶贫开发总体规划(2011-2020年)》(简称《规划》)。《规划》明确提出,以吕梁、太行两大连片特困地区为主战场,大力实施以产业开发为核心的扶贫板块推进战略,扎实抓好片区开发、易地扶贫搬迁、整村推进、产业扶贫、以工代赈、就业促进和教育扶贫等7项重点工作。同时,深入开展专项扶贫,扎实推进行业扶贫,积极搞好社会扶贫。《规划》确定了扶贫范围和扶贫标准。扶贫开发范围扩大到全省115个农业县,实现扶贫开发政策对农村低收入人口的全覆盖。对国家连片特困地区扶贫攻坚重点县、国家和省扶贫开发工作重点县给予重点扶持。将农民年人均纯收入2300元的国家新扶贫标准,作为山西省的扶贫标准。鼓励较发达的市根据自身实际和能力制定较高的扶贫标准。总体来看山西省扶贫开发工作任重道远。

  (一)自然环境不佳。

  山西省大部分集中联片特困地区自然资源禀赋低,土地贫瘠、矿产资源缺乏,交通相对闭塞,向外引进资金、人才和技术的难度较大,尤其是恶劣的生产生活环境使贫困县农民抵御价格风险、技术风险和自然的能力极为脆弱,贫困县大都缺乏经济发展的基础性条件,如山西省贫困县农业人口占80%以上,农民人均收入比全国低40%多。

  (二)人文环境不佳。

  中国传统农民不仅把农业生产看作谋生手段,而且看成神圣职业。受传统思想的影响,他们普遍存在着 “有粮吃,有衣穿,温饱知足求平安”的小“富”即安心理。贫困县民众普遍缺乏接受新事物的愿望与能力,缺乏创业冲动与进取精神。在贫困地区,某些想要突破现状的人因缺乏商品经营意识及经验而舍本或破产的例证,常引起强烈示范负效应,许多贫困者对此津津乐道,并直接影响他们多样化的脱贫选择。

  (三)享受扶持性、优惠政策较少

  单从资金上来看,贫困县每年可获得国家财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款三项资助,省级财政也有补贴,除此之外在教育、科技、招商引资等方面都有政策优惠,贫困县享受的扶持性政策也不少。但相对于东部沿海地区、中部崛起、东北振兴、上海自贸区等区域、产业政策而言,国家对贫困县的扶持性政策总体上还显得较少,并且贫困地区大都地处山区,自身造血功能有限,囿于自然环境因素,除个别贫困县近年来发现自然资源外,大多数贫困县经济发展一直比较缓慢。

  (四)产业结构不合理,大型开发项目带动能力差。

  山西省大部分贫困县自然条件差,土地贫瘠,山大沟深,人均收入极低,农民生活极其贫困。大多数贫困县以第一产业为主,除个别县近年来受益于煤焦铁等资源的勘探开采第二产业发展迅猛外,其他县产业结构比较单一,贫困县主要工、农业产品基本处在产业链的低级阶段,工业基础薄弱,生物技术、新能源等新兴产业几乎为零,产业结构极不合理,工商业不发达。

  贫困县大多位于山区,土地资源高低不平,大型工商业开发项目成本较高,加之缺乏大型工商业项目投资,整个投资对经济的带动作用有限。县域企业产品结构单一,高精尖产品少,技术含量和附加值低,与市场经济不相适应,制约了县域经济的快速发展和市场竞争力的提高。

  三、金融支持集中连片特困地区的主要困难

  截至2014年3月末,山西省21个集中连片特困地区共有县级银行业金融机构135家,金融机构存款1066亿元,各项贷款417亿元。贫困县金融服务空白行政村1697个。银行业从业人员7605个,较年初增加181个,服务网点总数632个。贫困县金融机构、业务、网点难以满足经济发展的需要。突出问题有:

  (一)金融网点覆盖率低,金融服务成本高。

  在农村地区开展金融业务的运营成本普遍高,经营风险大,收益周期长,经营利润率低,导致金融机构网点少、业务覆盖率低,且已有的网点布局也欠科学,分布不均衡,过于向相对繁华的乡镇集中。农民的借贷成本居高不下,很多贫困农户就只能望“贷”兴叹了。

  (二)扶持性贷款有限,贷款难依然突出。

  截至2013年末,吕梁山片区扶持性贷款4亿元,占贷款余额的1%,财政贴息额635万元。吕梁山片区8个县域无扶持性贷款,16个县域无财政贴息。有限的财政贴息一定程度上制约了扶贫贷款的发放规模,限制了金融机构服务地方的能力。截至2013年末,吕梁山片区全辖存贷比46%。在对农户和企业的调查中,普遍反映资金紧张,资金需求不能得到满足。调查表明,资金矛盾主要集中在县域基础设施建设、中小企业、新型农村合作组织和种养大户等领域。县域中小企业,特别是涉农小企业,多以个体户、家庭自给自足经营为主,整体自身素质不高,影响了金融机构信贷投放。部分中小企业由于缺乏贷款抵质押物,部分企业没有取得合法的土地使用权,使得企业在贷款时缺乏有效担保而无法得到贷款。此外,虽然贫困县成立了担保公司,但基本业务处于停滞状态,不能为缺乏抵押、质押等信用的中小企业提供融资担保服务。

  (三)金融机构不适应贫困地区的经济发展需要。

  一是随着国有商业银行经营方式转变,县域网点撤并整合,县域银行机构和网点数量偏少,难以满足县域经济发展的多元化需求。二是商业银行贷款权限上收,贷款审批手续烦琐。如农行将小额贷款和小型企业800万元以下贷款下放到县支行,其余各类贷款的审批权在省行或市行,一些大型银行采取网上审批的方式,不能适应县域主体分散和多样化的特点,审批效率下降,无形提高了贷款门槛。三是县域经济资金外流余额较为突出。吕梁山片区邮政储蓄银行吸收116亿存款,而只发放8亿元贷款;工农中建交吸收272亿元存款,发放135亿元贷款,两者成为县域资金外流的主要渠道。四是县域信贷供给仍然集中依赖于农村小型金融机构(农信社、农商行、农合行等机构)。吕梁山片区农村小型金融机构吸收存款345亿元,占全辖47%,各项贷款余额201亿元,占全辖57%,其中农林牧渔贷款余额105亿元,占全辖90%,农村企业贷款余额25亿元,占全辖65%,农户贷款余额149亿元,占全辖93%。五是小额贷款公司、资金互助社资金规模有限,难以有效完成支农扶贫的艰巨任务。34家小额贷款公司和144家资金互助社注册资本金共计10亿元,发放贷款10亿元。

  (四)涉农机构经营成本高,信用环境欠佳。

  农村信用社成为广大农村地区主要信贷资金供给者,为目前县域经济发展中发放贷款最多的金融机构,弥补了国有商业银行贷款下降的缺口,而农村信用社现有管理体制和资金能力与其肩负职责不相匹配,支撑着高风险、低收益县域经济发展的繁重任务,形成了“瘦马拉重车”局面,“一农难支三农”,贷款增量过分依赖人民银行支农再贷款,支持县域经济发展能力仍非常有限。目前农村信用社贷款利率上浮区间扩大,对“三农”贷款利率上浮出现走高趋势,利率基本执行“一浮到顶”,一定程度上影响了农民生产性收入。据测算,目前农村信用社贷款利率是存款利率的3.5倍。在经济欠发达地区农村信用社相对垄断农村贷款市场情况下,广大农户只能被动接受,无疑增加了农业生产成本,加重农民负担。

  信用评级欠完善。尤其是农村专业合作组织、种养大户等一些新型农村经济实体没有纳入信用评级范围。贫困地区的经济、文化相对落后,虽然电子银行同样可以办理多种个人结算业务,但许多老百姓无论什么业务、金额大小都选择到柜台办理现金存取或转帐,非现金结算工具不足。如对岢岚县农户的调查中,65%的农户反映当地没有ATM机和刷卡消费商店。

  (五)农业保险的趋利性与农业高风险矛盾突出。

  农业本身为弱势产业,在风险分散机制不健全的状况下,一旦国家产业政策变化或遭受严重自然灾害,就会有大批农民和农产品企业因遭受严重损失而无力偿还贷款,这使得农业贷款较其他商业性贷款具有更大的风险性,现行的商业保险机构受利益驱动一般不愿涉足农业保险领域。吕梁山片区农业保费收入仅占各类保费收入的6%,农业保费支出占各项保费支出的4%。国家政策性农业保险制度体系缺失,导致农业贷款缺乏相应的风险分散和保障机制,影响了金融机构发放农业贷款的积极性。

  (六)扶贫资金和政策分散,未形成合力。

  随着近年来我国扶贫工作力度不断加大,各项扶贫资金的投入也在不断增加,对农村发展和农民脱贫起到了积极作用。现在扶贫资金分散在水利、交通、电力、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各个部门,扶贫资金存在多头管理的问题,难以实现真正意义上的整合,资金使用分散,达不到扶贫的最大效益。如财政扶贫资金由扶贫部门管理,但却有一个硬性的规定,即70%要用于种养业;信贷扶贫资金往往“嫌贫爱富”,没有经济偿还能力的贫困人口几乎得不到;以工代赈资金,大多用于基础设施建设等等。审计部门审计中发现,不少地方扶贫资金管理制度执行不力:截留或滞留、挤占挪用、贪污侵占扶贫资金的现象时有发生。个别地方还存在“多头申报”、“虚报冒领”、“套取资金”等情况,甚至少数单位和个人还存在涉嫌严重违纪和违法犯罪的问题。这些问题对开展扶贫工作也产生了一些负面影响。

  四、金融支持集中连片特困地区发展的对策

  (一)加大信贷、财政引导力度,促进贫困地区经济发展。

  一是强化货币信贷政策引导。加大县域中小企业和“三农”再贴现、再贷款的支持。制定出台金融支持县域经济发展指导意见,引导金融机构切实加大信贷支持力度。探索建立金融机构县域信贷支持效果评估机制。二是加大创新力度。引导金融机构围绕农村土地流转和规模经营等加大信贷服务模式创新,将扶贫贴息贷款向家庭农场、种养大户、农民专业合作社等新型农业经营主体倾斜,通过培养优质项目带动贫困户发展,提高其符合授信条件的有效需求,对有前景的贫困户采取连续扶持、额度递增的方法,加大扶贫力度,扩大贫困户受益面。加大到户贷款贴息力度,扩大小额信贷和村级发展互助资金规模范围,帮助贫困农户解决发展生产贷款困难,为产业扶贫提供更多资金支持。三是落实好产业扶贫项目。加强县域金融机构与地方政府部门合作,构建地方多部门沟通协作机制,推动宏观调控信息交流平台的建立,帮助县域金融机构找到支持地方三农、小微企业发展的产业关键点,更好为县域扶贫开发做出贡献。落实好百企千村产业扶贫工程的开发,搞好金融服务。四是发挥财政资金杠杆效应。对于在县域增设分支机构、网点的银行,新设法人金融机构和担保公司应给予奖励和免税政策。继续加大对金融机构涉农、中小企业贷款增量奖励比例和补贴力度,对农民工创业贷款、农民专业合作社贷款等县域融资薄弱环节信贷以及各种创新产品设立专项的奖励基金或贴息政策。五是加大金融知识教育及普及力度。银行业金融机构及政府部门要采取各种有效措施,使社会公众尽快了解并主动选择现代化的支付结算工具进行结算,消除客户对现代金融服务手段的误解,正确引导客户提高对非柜面金融服务方式的认知度和利用度。

  (二)优化金融基础环境。

  推动国有商业银行进一步转变观念,增加服务网点,鼓励股份制商业银行和省内地方性商业银行逐步到县域设立分支机构,引导农村合作金融机构在巩固现有机构网点的基础上,延伸窗口服务,推动邮储银行加快储蓄网点改造,加快发展村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等新型县域金融机构。积极拓宽融资渠道,多管齐下满足县域经济发展多元化资金需求。大力推广电子银行业务和小额支付系统,加快个人支付结算系统的功能改造和优化升级,提高业务系统的处理能力,增加县域ATM机、POS机等卡交易受理设备数量,推动县域网上支付、电话支付、移动支付等支付创新。

  (三)完善担保、保险、信用等金融配套服务。

  一是健全风险分担机制。引导县级担保公司拓展县域担保、再担保业务,依托县财政建立政府主导和社会资本参与下的多种形式县域担保公司,面向农户、中小企业发展互助担保组织。加快推进农业政策性保险试点,将种植、养植、等特色农产品纳入政策性保险范围。二是完善中介及配套服务体系。推动建立以土地、山林、水域等承包经营权为对象的县、乡级产权交易服务中心;进一步降低中介服务收费标准;政府有关部门积极通过项目推介会等形式促进银企对接。三是合力整治信用环境,建立良好的诚信体系。政府出面组织有关部门共同打击逃废债行为,尤其要发挥法律的威严作用,以法清欠,对恶意逃废债者公开曝光,严肃处理。同时在广大农村政府部门和农村信用社共同开展建立信用户、信用村、信用乡(镇)活动,普遍推广小额信用贷款,培植良好的农村信用环境,为解决农民贷款难的问题打下良好的信用基础。人民银行要加强金融监管,维护金融秩序,促进公平竞争,从各个方面为金融机构创造良好的外部环境。要抓好贷后服务工作,保证信贷资金安全,提高信贷资金使用效益。不断优化县域金融服务环境。

  (四)完善和发挥政策性保险作用。

  进一步完善农业保险险种、保险条款等,研究制定更为合理的农业保险保费、费率标准、赔偿办法、财政补贴标准,积极探索农业再保险办法等。扩大农业保险险种和覆盖面。根据我省特色农业产业发展布局,鼓励保险公司创新农业保险产品,开展设施农业、优势农产品生产保险,满足农业发展的多元化需求;鼓励农业龙头企业、农民专业合作社、农产品专业市场等与保险公司进行合作,共同建立农产品保险,保险费用由各方分担,政府给予适当保费补贴。提高农业保险服务水平。要健全服务机制,进一步加强农业保险理赔服务工作,简化程序,提高办事效率。要加强农业保险专业技术人才队伍建设。

  加大对农业保险的政策扶持。农业保险是政府扶持下的一项政策性保险,需要公共财政给予扶持。建议一方面可按标的给予投保农民提供保费补贴,增强农民对农业保险的购买力;另一方面,对承保的保险公司予以税收优惠,降低商业保险公司的运营成本,提高保险公司开展农业保险的积极性。优化农业保险运行的外部环境。加强农业保险立法,制定农业保险相关法律法规,明确各类主体在农业保险中的法律地位,确保政府、企业、农民等各方利益得到保护,保障农业保险健康发展。同时,加大对政策性农业保险的宣传力度,宣传农业保险的重要意义和积极作用,使广大农民增强保险意识,促进我省政策性农业保险健康发展。

  (五)加大协调和管理,形成并发挥好合力作用。

  一是加强组织领导。县级政府应指定有关单位专门负责整合资金管理工作,建立资金整合会商协调机制,高度重视资金整合管理工作。二是完善扶贫统计制度,为精准扶贫奠定基础。应将贫困村、户的情况建立档案,使扶贫政策进村入户,应及时掌握扶贫的动态,根据实际情况,因地制宜,实行区别对待和分类指导,积极探索精准扶贫的新路子。三是创新制度管理。一方面建议政府出台整合各类专项资金的管理措施,为基层开展资金整合管理提供政策性依据。整合资金必须以整合项目为基础,按照“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的思路,要统筹兼顾,打破部门管理界限,统一管理项目规划,科学评估建设项目,突出帮扶及涉农资金整合后的投入重点,为金融部门加大支持扶贫开发力度拓展更大空间和领域。四是加大部门协调力度。应做到部门间的扶贫规划相互吻合,政策措施紧密衔接;政府部门补偿机制应进一步完善,应保持扶贫政策的稳定持续,为金融部门投放长期扶贫资金夯实基础;组织部门,应加大对扶贫工作领导者和实施者的工作考核力度;金融监管部门应适当放宽对扶贫贷款监管的容忍度;人民银行在实施货币政策和信贷政策时应解决好加快市场化进程和兼顾金融扶贫特殊性要求的融合问题。通过协调、创新和加强管理,形成多角度、全方位、广覆盖的扶贫攻坚格局,促进包括金融扶贫在内的全社会扶贫攻坚工作取得新成效。

  课题组组长:王山松(天津分行内审处处长)

  课题组成员:高旭升(太原中心支行货币信贷管理处处长,执笔人)

  万里滨(韶关市中心支行行长)

  蒋仲山(杭州中心支行反洗钱处处长)

  李志扬(永州市中心支行行长)

  杨大立(反洗钱局政策监督处调研员)

  马赛合(营业管理部钞票处理中心主任)

  周 晴(研究局国际金融研究处副处长)

  薛书明(临夏州中心支行行长)

  屈宝林(北海市中心支行行长)

  陈兰萍(兰州中心支行调查统计处处长)

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