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夯实现代金融业发展的法治基础

——访全国人大代表、人民银行西安分行行长白鹤祥

  从1993年进入人民银行工作,白鹤祥先后在洋浦、三亚、海口、南宁、重庆、西安等多地分支机构任职,也曾担任十届全国人民代表大会代表、政协十二届全国委员会委员。今年,担任人民银行西安分行行长的白鹤祥又当选为十三届全国人民代表大会代表,可以说是一位老代表、老委员了。

  白鹤祥长期关注金融立法、金融监管机制建设及民生问题。今年,除了就加强金控公司监管提出立法议案之外,他还向全国人大提出了尽快制定“金融机构破产法”的议案。白鹤祥告诉本刊记者,他去年作为政协委员曾提过提案,今年的议案对关键问题做了逻辑上的进一步梳理,有了进一步完善。

  尽快补上金融机构破产法的缺位

  “金融机构破产法的缺位,给公众、金融机构的所有者和经理团队都造成一个误解,那就是银行业机构‘大小都不能倒’。因此大家在选择金融机构消费和投资的时候根本不考虑风险问题。”白鹤祥说。防控金融风险,需要建立金融机构市场化、法治化退出机制。只有如此,才能推动实现我国金融市场的有序出清和健康运行,金融机构破产法的制定因此也迫在眉睫。

  金融企业的特殊性决定了其破产的特殊性。2007年6月1日,我国新企业破产法正式实施,该法第134 条规定:金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。白鹤祥认为,上述规定是一个重要的授权条款,为国务院制定金融机构破产的实施办法提供了充分的法律依据。按照分步推进思路,他建议国务院法制办或委托金融管理部门尽快先行制定《金融机构破产条例》,待时机成熟后再由全国人大制定《金融机构破产法》。

  白鹤祥强调,当前金融机构破产立法的条件已经基本具备。尤其是从现实情况看,我国已先后建立了证券投资者保护基金和保险保障基金制度,2015年《存款保险条例》也已颁布实施,这些都为保障金融机构破产过程中存款人和投保人的资金安全、防止个别金融机构倒闭而引发风险传染、维护金融体系的整体稳定运行提供了制度保障,也消除了因金融机构破产而损害普通存款人利益、影响社会稳定的担忧,为金融机构破产立法扫除了障碍。

  发挥金融监管机构在破产程序中的专业作用

  “金融机构破产应设置针对金融机构的专门标准,即监管性标准。”白鹤祥解释道,即便金融机构资产负债表显示其所有者权益为正,但若严重低于法定或正常资本充足率,金融监管机构有权认为其达不到监管要求,可判定金融机构符合破产标准,启动破产程序。“这一规定的意义在于促使监管机构及时发现问题机构,并以最小成本采取对应措施,避免贻误最佳重整救治时机,导致问题扩大和蔓延。”

  白鹤祥认为,由于金融机构破产的特殊性,依据商业银行法等法律对金融机构破产的原则规定,金融机构破产法应当注重发挥金融监管机构在破产程序中的专业作用。具体而言,在金融机构破产程序中,凡是涉及专业性、技术性的事项应由监管部门来决定,而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项则由法院来决定,以此提高金融机构破产处置效率。

  事实上,金融机构破产意在化解风险,但由于其外部性和传染性,不可避免地会在一定范围内引发社会震动和公众担忧。因此,为最大限度地维护金融稳定,金融机构破产法名为破产,实则应尽可能减少破产清算,促进机构重生,这也是各国破产法鼓励金融机构破产更多地走重整程序、减少因金融机构破产清算而带来金融不稳定的原因。

  白鹤祥建议,在制定金融机构破产法时,可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。同时,在重整程序中应充分考虑不同债权或股权的特点,限制权益已获充分保障的部分主体参与破产重整表决,限制金融机构向其股东分红,以保障社会公众利益。

  开展金融教育,改善助学服务

  今年,除了两份与金融立法有关的议案之外,白鹤祥还有三份与教育有关的建议。去年,白鹤祥曾提出把金融知识教育普及纳入国民教育体系的政协提案,马凯副总理对此专门做了批示,责成有关部委抓紧研究推动落实。目前来看,各地就金融知识纳入国民教育体系已经有了初步的实践探索,取得了一定效果,但仍然存在不少困难和问题。白鹤祥认为,还是要建立由教育部门牵头、金融监管部门和金融机构参与配合的工作机制,从课程设置角度将金融知识明确为中小学素质教育的主要内容,而各级地方财政将金融知识普及教育经费纳入财政预算。

  “贫困家庭的青壮年劳动力怎样才能接受职业教育,也是一个值得关注的社会问题。”白鹤祥建议,各省区可结合地方产业扶贫实际,依托产业发展规划,对贫困家庭中的青壮年劳动力实行免费职业教育,建议由教委牵头,财政部以政府购买服务的方式,对贫困家庭发放免费职业教育入学通知书,贫困家庭成员可凭入学通知书选择职业教育学校及课程,快速提高知识水平和劳动技能,阻断贫困的代际传递。白鹤祥坦言:“操作难度并不大,因为建档立卡的贫困户是很好认定的。”

  与此相关的另一个建议就是,对贫困户家庭子女有助学贷款的,应对其还款时,进行所得税前抵扣。“这些孩子在刚参加工作的三年后,即要每年分期偿还助学贷款本息,确实有很大压力。”白鹤祥认为:“对贫困户子女助学贷款还款给予税前抵扣具有对象明确、认定精准、操作易行的特点,有法律依据,也有详细的统计数据,具有较强的可实施性。”

  他还表示,对毕业后自主创业的贫困户子女,还可继续通过扶贫小额信贷、创业担保贷款等给予进一步的支持,逐步建立更为完善的帮扶体系。条件成熟时,也可考虑将此类贷款的还款进行综合考量,给予税前扣除,这也符合我国未来所得税制改革和普惠金融发展的总体方向。

  白鹤祥认为,这些问题一定得有人去关心解决,教育和建设新时代现代化强国,实现两个百年的目标密切相关。

  白鹤祥在担任全国人大代表和全国政协委员的十多年里,一直非常关注百姓的所需所想。他先后提出的将闲置的政府、国企的酒店、培训中心等楼堂馆所转制为专业养老机构,消防队伍由现役转为职业化等议案提案建议都已变成国家政策。用他的话说,他的这些议案、建议和提案,不仅反映他作为代表、委员履职的效果,更关键的是在很大程度上反映了百姓的心声诉求。在记者采访过程中,他不只一次表示:“我非常珍惜担任代表委员的机会,因为亲身参与国家的法治化进程和政治决策,不仅是一种使命和荣誉,关键是确实可以真正推动一些事关国计民生和百姓切身利益及诉求的问题加快解决,推动一些政策加快落地实施,从而也推动中国法治化进程步伐的加快。” 

责任编辑:liangyanzhen