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理论可行,操作复杂

房地产税立法“说易行难”

  全国两会召开在即,饱受争议的房地产税再度成为焦点话题。今年两会,九三学社中央拟提交《关于促进房地产市场平稳健康发展的建议》的提案,提议加快房地产税立法并适时推进;必要时试点空置税,减少空置和“捂盘”;研究修订和完善继承法,适时适度试点开征遗产税;加快研究“70年产权限制”相关法律问题。有专家认为,房地产税立法理论可行,实际困难重重。

  必须先讨论房产税

  中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣认为,在讨论房地产税立法之前,先要讨论三个问题,即:房地产税是什么?为何会有房地产税立法的呼声?对房地产税立法有什么样的必要性?

  一直以来,各界对房地产税的讨论有些“模糊”,有时讨论房产税,有时则讨论房地产税。事实上,两者并不同。房产税仅指保有环节,而房地产税涵盖了开发、流通、保有等环节。何代欣认为,现在讨论是否应对房地产税立法的重点,其实落在是否应对征收房产税立法。而在此之前,先得讨论是否要征收房产税。

  何代欣指出,房产税实为一种财产税,从理论上看,对个人所保有的财产进行征税本身无可厚非。“对流量商品和服务征税就是增值税,对所得征税就是个人所得税和企业所得税,这些属于流量项目。现在,需要增加对存量财富的征税。”何代欣表示,对于一个正常的现代国家来说,征收房产税一来是制度建设的需要,有利于优化税制结构,二来可增加政府收入用来提供公共服务,“目前很多地方政府债务较高,支出压力增大。随着人民生活水平提高,对公共服务的要求有所增强,征收房产税可增加政府的资金来源。”

  何代欣同时指出,从实际来看,考虑到我国的国情,是否有必要征收房产税,或讨论得更广义一点,是否有必要征收财产税,是一个复杂的问题。复杂性体现在两方面。第一,所有税收都要按照相应的价格或价值来征收,而要评估每个微观个体的房产的价值和价格,不太容易实现。首先,房产要公布,这样才能知道谁拥有房产;其次,对房产价格或价值进行评估,这个过程中有大量纳税成本,评估低了,政府受损,评估高了,老百姓有意见。第二,目前我国还没面向个人征税,这对税务机关来说是个挑战,税务机关一般都向企业征税,包括个人所得税。90%以上的个税通过公司财务代扣代缴,具体纳税人不直接面向税务机关。而房产税要以每个拥有房产的自然人面向税务机关,现阶段后者不具备面向每个纳税自然人的工作经验和处理能力。第三,税收最主要的功能是帮助政府实现收入,但考虑到目前整个中国的税制结构和税赋水平,容纳新增税种的空间较小,如果此时开征房产税,各方面环境其实不那么成熟。

  何代欣认为,从理论上看,征收房产税是有必要的,而从实际情况看,似乎困难重重。此外,他并不倾向于把征收房产税作为降房价或促进房地产市场平稳健康发展的几个最重要因素之一。因为房地产是特殊领域,要想通过征税来达到影响房价的目的相当困难。“按照经济学基本原理,供需关系的调节必须建立在买方和买方的市场地位相对平衡的条件下。但在中国,买房是刚需,房地产市场的供需关系是否可由税收来调节?我认为很难,除非住房政策发生根本性变化,不然房产税不会对房价构成太大影响。因此,想通过征收房产税来促进房地产市场平稳运行,这个目标实现起来有困难。”

  值得一提的是,2011年1月开始,上海和重庆进行房产税试点。上海征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房,税率暂定0.6%;重庆征收对象是独栋别墅高档公寓,以及无工作户口无投资人员所购二套房,税率为0.5%-1.2%。那么,两地房产税征收情况如何?是否可以推广到全国?

  房掌柜(上海)二手房总经理宋会雍表示,征收房产税的意义,一方面在于给地方政府带来持续的财政收入;另一方面在于防止土地无止境囤积在部分人手里,起到一定程度的公平作用。从上海和重庆房产税的缴纳情况来看,基本都能按时缴税,但此法不可在全国范围内推广。“上海和重庆的房产税与现在社会上讨论和要求的房产税相差较大,这两地征收的只能说是类似于房产税的房产税,从各方面看是偏离了整个市场发展需要的。”

  何代欣表示,上海是增量房产税,即从时间上切分,对房产进行征税。重庆是存量房产税,有点类似于奢侈税,只对价格较贵、居住面积较大、单价较高的房产征税。但这两者都不是真正意义的房产税,“无论从时间上和价格价值上区分,不公平。而税收的公平原则却很重要。”他认为,上海和重庆房产税试点的意义只在于政府开始向房产征税,不具备制度上照搬和推进的可能性。“如果全国采用上海和重庆的任一模式,未来可能还会调整,还会改。量税要公平,相对粗放和简单的征收方式不利于公平。”

  房地产税立法成熟有条件

  何代欣认为,判断一个税种立法时机是否成熟有两个条件,一是立法的科学性,即要对一个税种进行立法,得看是否已研究透该税种。具体来说,就是立法之前我们对房地产税是否已经研究清楚?是否可推出中国的房地产税?

  “我们立法的逻辑是什么?我们要选择什么样的房地产税?是要为普遍征收,为地方政府筹集收入,实现一定程度宏观调控功能的房地产税立法;还是说只是为了征收房产税这项财产税,而对房地产税立法?如果只是为了增加政府财政收入而立法,我认为可以考虑别的路径,不一定要为房地产税立法,因为有很多可选项来为地方政府增加收入。如果是为征收财产税而立法,那么要考虑立法以后,实施起来是否困难重重?如果成本极高,可能还会带来想不到的影响,那么时机可能尚不成熟。”何代欣进一步指出,“此外,中国特色社会主义市场经济条件下的税收,是多种税种构成的复合税制结构,有增值税、消费税、所得税等,房地产税该放在哪个位置?要考虑增加的税种在整个税收体系里跟其他税种相互搭配,稳定税赋结构,促进整个税赋体系平衡,如果做不到这些,就要考虑在税收制度这桌席上,是不是现在就要把所有菜上齐?还是在现有税制基础上,进一步完善税制、降低税负,把各方面平衡好以后,再有序推进房地产税立法及实施?这是需要考虑的问题。”

  宋会雍则表示,“房地产税立法牵涉整个税收体系变革,因此要慎重。征税应具有严肃性和普遍性,立法之前要把很多问题都搞清楚。当前阶段,房地产市场的发展形式已较为明确,我认为房地产税立法的时机应该到了,且征收不应是普通规章制度来确立,客观上要由法律保障。”

  2017年11月4日和12月20日,财政部部长肖捷先后两次撰文提出,对房地产税按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施,力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。

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