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减税降费下的“财政账”如何算

  日前,国务院总理李克强在山东济南主持召开部分地方减税降费工作座谈会,部署进一步落实好减税降费各项政策。其中,会议提到要算好当前账和长远账、算好中央账和地方账。

  回顾过去几年,减税降费一直是中央力推的重要政策,在更大激发实体经济活力、释放内需潜力、增强发展动力方面发挥了重大作用。但与此同时,一方面财政收入增长在放缓;另一方面许多地方面临已经或即将到来的沉重偿债压力。因此,如何算好、平衡好“财政账”就显得尤为迫切。

  那么,当前账和长远账的关系如何?中央账与地方账之间又该如何平衡?

  首先,算好当前账和长远账,要求区分紧迫性和重要性,并在预算和中长期规划中明确支出优先性安排。

  眼前问题十分紧急,必须立刻处理;而有些问题虽然看起来不紧迫,但长期来看必须未雨绸缪。如何区分紧迫性和重要性,并在预算和实践中得以体现,正成为考验政策智慧的重要命题。

  业内专家普遍认为,当前中央财政收支平衡压力相对较小,而部分地方政府则承受着较大的财政压力,其中包括一些具有普遍性的压力,如支出居高不下的压力、收入增长放缓的压力以及偿债压力。而客观来看,减税无疑会进一步加剧了财政收入压力。

  但是,如果只看眼前,不顾未来,则容易出现“寅吃卯粮”或短视政策。一个基本的共识是,虽然减税在目前看来会客观减少财政收入,特别是会影响到财政收入增速,但从中长期来看,放水养鱼是激发市场活力必不可少的一个方面,在稳定就业、提供新的纳税源方面必不可少。

  除了中长期做好财源建设外,中央财经大学教授、政府预算研究中心主任王雍君在接受《金融时报》记者采访时表示, 地方政府要平衡财政收支,短期看是压缩支出,特别是要求地方政府在年度预算和中期财政规划中建立正确的支出优先性安排。王雍君给出的建议是,偿付到期债务本息、保运转和保工资、保基本民生、做投资项目。

  其次,算好中央账和地方账,要强调权责匹配。

  账不清则事不明。算好“财政账”,是各级政府统筹安排、解决好眼前和中长期经济社会问题的前提。

  而如何分清中央账和地方账?西安交通大学经济与金融学院财政系教授李香菊表示,这不能一概而论。例如,生态环境建设、保护水源地这样的重大项目需要中央财政加大力度支持,而有一些地方开支,特别是原本就存在超支、浪费、过度申请经费的项目则需要地方加强管理,主动约束,地方政府也要承担相应责任。

  按照公地悲剧原理,这一建议不难理解。重大战略工程、跨区域合作的项目往往外部性强,可以说受益者并不局限于出资者,这往往容易导致更多人只想“搭便车”而坐享其成,最终可能因为个体理性而形成集体非理性,从中长期来看将容易成为发展的桎梏。这部分项目需要统筹安排。

  相应的,一些与区域相关的基本公共服务项目更多责任有地方政府来承担。基于对本地实际需要的了解,地方政府在这方面可以更加因地制宜,更加灵活调配资源。据王雍君介绍,基层政府平均为全国70%左右的人口提供了大约70%的民生服务;但同时,目前这部分财政收入在很大程度上需要依赖上级政府的转移支付。

  再次,算好账,更要用好方法。

  在平衡财政时,不仅要知道需要多少、谁来负责,更要厘清钱从哪里来、是否能付得起。客观来讲,的确有部分地区正在承受着较大的财政压力,这就需要通过合理的转移支付制度来实现平衡。

  而今年的一个明显变化就是,转移支付中专项转移支付比例大大下降,而一般性转移支付比例大幅上升。根据财政部公布的中央财政预算,2019年一般性转移支付有67763.1亿元,占比高达90%,而在2018年预算中这一比例为63%;剩下的专项转移支付为7635.9亿元,比例从37%缩小至10%。

  上述趋势与不少专家的呼吁相吻合。据业内人士分析,专项转移支付事先规定了用途,虽然专款专用下“买酱油的钱不能买醋”,但在实际使用过程中出现了一些问题,例如,专项转移支付由许多部门制定和拨付,下级政府和部门需要向多个部门申报,除了繁复的程序性成本外,还易造成财政资金的“撒胡椒面”。资金过于分散在很大程度上源于专项转移支付的过于碎片化,这与“集中财政办大事”的支出管理原则背道而驰。对此,王雍君特别提醒称,专项转移支付有事先规定的用途,通常还有配套要求,不利于地方政府根据当地实际情况自主决定支出,还会增加许多诸如“达标检查”等过于繁琐的事务,特别是对贫困地区或欠发达地区而言,专项转移支付的配套资金要求构成一项沉重负担。

  正如上述会议所强调的,虽然一季度开局良好,但当前经济平稳运行态势还不稳固,面临不断增多的外部不确定因素和挑战。在此情况下,宏观政策的调控空间和效果有赖于科学的方法。而要保证财政政策的合理性、可持续性,算好“财政账”、用对方法是先决要求。

责任编辑:杨喜亭