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规范地方政府举债行为

  日前,财政部部长肖捷在十二届全国人大五次会议记者会上表示,当前,中国政府债务风险总体可控,与国际水平相比,中国政府还有一定的举债空间。为制止违法违规举债、担保行为,下一步,财政部将坚持“开前门”和“堵后门”并举的做法,进一步健全管理机制。

  规范地方政府举债行为正是今年政府工作报告的关键议题。早在今年1月初,财政部曾分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会,依法问责部分县市违法违规举债、担保行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。

  随后,在2月下旬,财政部发布《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》(以下简称《通知》),针对现阶段地方债管理所暴露出的一些问题进行纠偏。《通知》旨在通过规范举债机制,引导地方债管理真正实现显性化、规范化。

  那么,规范化应如何实现?

  贯彻市场化当是题中之义。此前,《通知》强调,要“不断提高地方债发行市场化水平,积极探索建立续发行机制”,得到各方的高度关注和热烈讨论。

  应当承认,尽管“市场化”一直是本轮地方债新政的关键词,但在实际运行中,地方债发行仍然受到非市场化因素的过多影响。隐性担保预期未完全打破之时,对银行等金融机构而言,将以前近乎无风险的“政府信用担保”贷款,骤然转化为违约风险增大但风险溢价相对不足的地方债,似乎并非是一个有吸引力的选项。与此同时,在经济下行压力增大的背景之下,部分地方政府面临财政收入增速放缓、财政支出增大的双重压力,这放大了项目长建设期限与短融资期限导致的期限错配,让其偿债压力更甚。

  而要克服这样的矛盾,还需要从以下三方面努力。

  一是打破非市场化的惯性思维,形成公平竞争的市场预期。要让地方债发行从“双方皆不情愿”转化为“双方皆有动力”,最迫切的仍是彻底打破软性预算约束期待,堵“暗道”。这不仅需要法律等强制力的约束保障,也需要完善“明渠”的制度约束。在设计地方债置换产品时,关注市场的真实需求和容纳量,关注“借短投长”背后的风险,通过有序、合理安排债务置换的规模、节奏、产品续期安排,在产品价格上实现风险补偿,从而激励债务置换进程顺利推进,避免大规模、突击性的债务置换遭到冷遇,甚至最终演变为无可奈何的摊派。

  二是进一步促进投资主体多元化,以鼓励市场充分竞争。除了财政部政府债券发行系统外,应鼓励具备条件的地区在合法合规、风险可控的前提下,研究推进地方债银行间市场柜台业务,便利非金融机构和个人投资地方债;鼓励具备条件的地区研究推进通过财政部深圳证券交易所政府债券发行系统发行地方债。此外,还应鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方债,吸引外资法人金融机构更多地参与地方债承销。

  三是建立严格的约束机制,对违法违规行为的责任主体予以严肃处理。除了严厉问责外,按照《通知》要求,需要更加系统性地确立地方债的信用评级体系。包括积极推动相关行业协会研究制定地方债信用评级自律规范;建立地方债信用评级机构黑名单制度;列出违规黑名单等。这与金融系统征信、评级体系建设的思路相吻合,也是对违规者的有效约束,对守信者的最佳激励。

  总之,规范地方政府举债机制,意味着把短期应对措施和长期制度建设结合起来。降低融资成本,缓解地方政府偿债压力是迫在眉睫的任务,也是地方债新政出台的大背景。但是要想避免这种应急之举沦为“拆东墙补西墙”的拖延之举,避免风险持续积聚,就必须形成长期、可持续、对交易双方都有吸引力的制度。而排除国家强制力和政府信用的“隐性光环”,多元化的投资主体和渠道、公平交易的机构定位和科学规范的制度设计乃至完善的监督问责机制,正是“开明渠”、“堵暗道”的前提。

责任编辑:liang