返回首页
政策CURRENT AFFAIRS
政策 / 正文
土地管理法修改落定 寻求发展与保护的再平衡

  编者按:

  修改后的土地管理法创新性规定,直接使用主体在取得集体经营性建设用地使用权后,还可以转让、互换或者抵押,这进一步提高了集体土地的配置效率,相应的土地价值得以显性化。与此同时,修正案首次对土地征收的公共利益进行界定,并优化了土地征收决策流程和征地补偿标准,使其在改革土地征收制度以及耕地保护等层面也取得关键性进展。

  近日,十三届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂闭幕,会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“土地管理法”)修正案,自2020年1月1日起施行。

  这一被称为“将带来重大变化”的土地管理法的审议修改,前前后后共经历了三轮。

  在去年底,土地管理法修正案草案提请第一轮审议,删去了关于“从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定;同时,明确了集体经营性建设用地的入市条件,包括符合土地利用总体规划、转让方式及其他权利义务等。经营性建设用地入市的细则在第二轮审议中得以完善,提出增加“城乡规划”作为确定集体经营性建设用地的依据;在程序方面,要求建设用地的出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

  在现行的土地管理法中,除乡镇企业破产兼并之外,农村集体经济组织以外的单位或者个人是被禁止直接使用集体建设用地的,只有将集体建设用地征收为国有土地后,相应土地才可以出让给单位或者个人使用。据了解,征地审批主要涉及发展改革、土地资源、区域规划、环保多个等主管部门,其本意是加强土地利用管理、提升使用效率。但受限于规划的科学性以及地方审批层级多、政府部门间协调性不足等问题,征地审批整体的时间效率和效益都较低。更值得关注的是,征地审批这一流程本身反而给部分地区行政部门提供了寻租空间,同时,征地款等形式的集体土地财产权益也在这一过程中受到很大程度的侵蚀。

  这是土地管理法修正案破除集体经营性建设用地入市的法律障碍的重要原因。新的土地管理法吸收了农村“三块地”改革的成功经验,创新性规定直接使用主体在取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押,这进一步提高了集体土地的配置效率,相应的土地价值也得以显性化。

  在“集体经营性建设用地入市”的条例获得审议后,有一种观点认为,此举意在构建城乡统一的建设用地市场。更多的土地进入供应市场,确实能在一定程度上缓解土地供需矛盾,城乡土地也不再完全呈现二元对立的局面,不过以修改结果看,所谓的“统一市场”其实是有很多前置条件的——土地利用总体规划、城乡规划仍是确定建设用地出让对象的关键依据,并且在此基础上,出让或出租的决定权回归集体经济组织。这意味着,虽然其中决策流程缩短了,但城乡融合式发展以及乡村振兴战略在各地的具体落脚点没有因此而被迫发生变化,基层集体经济组织也在土地用途和潜在财产权益方面拥有了更多话语权。

  当然,集体经营性建设用地也只是土地制度改革的其中一个层面,仅孤立地理解是片面的,必须结合征地制度改革等多方面进行系统分析。而在此次三审修改后,修正案在改革土地征收制度以及耕地保护等层面也取得关键性进展。

  修改后的土地管理法首次对土地征收的公共利益进行界定,明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形确需征收的,可以依法实施征收。

  不仅各级政府的土地征收决策要更具备科学性,征地补偿标准和安置方案也应更具合理性和可持续性。现行土地管理法要求按照被征收土地原用途的年产值倍数法给予补偿,这一补偿标准偏低,且很难起到土地作为财产的保障作用。记者了解到,在部分山区或撂荒严重的地区,每亩土地每年的征地补偿款甚至不足百元。修改后的土地管理法将国务院在2004年提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则,上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物等基础上,增加了农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律层面为被征地农民设置了更加完善的保障机制。

  此外,为了提升全社会对基本农田永久保护的意识,新的土地管理法将基本农田提升为“永久基本农田”,同时提出永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

  与城市拥有较为完善的社会保障体系相比,我国农村的社会保障事业仍存在覆盖面不足、立法相对滞后和地区间发展不均衡等问题,而农村土地一直履行着弥补这一“短板”的职能。尽管近些年来,城乡一体化和农村自身发展要求土地、人力等生产要素的流动性放开,但无论政策和法规如何改变,土地对农民生活的基本保障作用却从未改变,并且保障的方式和覆盖面还在日益全面。而此次土地管理法的修改更是顺应了这一原则,在集体经营性建设用地入市得到法律认可的基础上,以流程、规划、公共利益和保障标准等制约地方政府和集体组织的行为,并确保土地入市、征收等决策的合理性。只有在发展与保护之间不断寻求平衡,才能保证社会运转的稳定与高效。

责任编辑:李昂