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金融精准扶贫的阿坝样本剖析

  面对高原深度贫困地区较大的资金缺口,精准扶贫工作仅依靠政府财政的力量远远不能满足“精准扶贫”的需求,需要金融机构积极参与,通过投融资模式创新,引导金融机构资金有效、有序支持“精准扶贫”。四川省阿坝州立足自身实际,坚持市场化、法制化、可持续的金融扶贫工作基调,在“精准”上大做文章、做大文章,创新了金融扶贫的“七个精准”工作方式,形成了“政府搭平台、市场唱主角、服务抓精准、风险能防范”的金融精准扶贫新模式,走出了一条实效性强、可持续、能复制的金融精准扶贫之路,为高原深度贫困地区乃至全省的金融扶贫工作提供了有益的经验样本。

  运行模式

  (一)突出金融平台的精准搭建。为解决金融运行规律与脱贫攻坚特殊性之间的矛盾和困难,阿坝州委、州政府将金融扶贫工作纳入党委政府中心工作,出台《阿坝州金融助推脱贫攻坚实施意见》等文件,建立起“党委总揽、政府主导、人行推动、部门联动、金融机构参与”金融扶贫工作机制,有效融合政策资源优势,实现了州委对金融工作的领导;州政府在平台搭建、市场培育、风险防控等方面为金融发展创造条件;人民银行发挥金融监管、政策执行和金融智库作用,牵头推动相关工作;财政、经济、扶贫等部门同向发力,为金融扶贫提供政策支持;金融机构提供全方位、多层次的金融要素保障,开创了阿坝州金融扶贫工作新局面。

  (二)突出市场机制的精准构建。一是建立政银企三方融资对接机制。政府依据脱贫攻坚产业规划,通过设立产业基金等形式,积极引进和培育市场主体。人民银行履行货币政策传导职能,充分运用宏观审慎调控政策和货币政策工具引导金融资本向贫困地区和贫困人群流动。低成本的金融优惠政策激励企业积极履行社会责任,享受优惠的金融支持。二是完善市场化偏离的干预机制。注重对扶贫贷款市场化运行的实时监测,持续派出工作组,对各县域金融扶贫情况进行调查评估,其中特别关注扶贫小额信贷和扶贫再贷款的运用是否受到非市场因素的干预,并将结果运用到对政府开展的脱贫攻坚考核中。三是建立适宜的扶贫小额信贷使用机制。按照市场化的原则对风险因素予以充分考量,对全部贫困户的评级授信遵循市场化的方法,同时通过产业带动等市场认可的手段为贫困户有效增信。

  (三)突出产业扶持的精准融合。以支持产业发展为突破口,创建金融精准扶贫基地,通过吸纳就业、流转土地、入股分红、技术支持、货物收购等方式,增强带动建档立卡贫困户脱贫解困的可持续性。全州先后建立起“农(牧)业产业化、文化旅游产业、乡村旅游产业、民族文化产业、创业就业带动”等五类基地。对有条件的基地同步提升基础金融服务,打造农村金融综合服务站;同步开展信用户、信用村评定,推进信用、信贷联动,形成守信正向激励机制。

  (四)突出个体需求的精准对接。一是建立贷款风险缓释机制。全州13县(市)及时设立并实时补充扶贫小额信贷风险补偿基金,主办行以10倍以内的放大倍数发放贷款,政府和金融机构按照8∶2的比例分担风险。二是落实“分片包干、整村推进”的主办行工作责任制。强化县、乡、村三级联动,金融机构以乡镇为单位,分责任片区,对贫困户全面摸底,负责评级授信及贷款发放工作;推动各县(市)政府与主办行签订目标责任书,将扶贫贷款投放、金融服务改善等任务逐一分解落实。三是建立标准化评级授信体系。由主办行在乡镇、村两委、驻村等干部及群众代表组成的村级风控小组协助下,依据诚信度、劳动力、劳动技能、家庭收入四项指标按照“5221”权重,对贫困户进行授信。

  (五)突出政策激励的精准引导。一是促进央行再贷款政策的有效落地。累计运用27.94亿元再贷款资金支持贫困户和产业发展,对有创业能力和创业意愿的贫困户,运用扶贫再贷款进行扶贫小额信贷支持;在坚持真实带动、有效带动的前提下,运用扶贫再贷款对新型农业经营主体、龙头企业等进行支持。二是强化存款准备金政策的激励引导。加强农业银行“三农事业部”改革的管理,引导达标县域农业银行将优惠存款准备金率政策释放的资金投放于深度贫困县。三是发挥民生类信贷政策的特惠效应。综合运用民贸民品优惠贷款、创业担保贷款、应收账款质押贷款等政策工具,充分调动各类信贷主体积极性,有效支持脱贫攻坚。

  (六)突出服务效率的精准提升。一是加强信用环境打造。全面开展信用户、信用村、信用乡镇、信用县,诚信主体评定工作。建立覆盖全州1354个行政村的信用村评定标准,依据打分高低将信用村评定为ABCD四档,配套不同的授信标准,发挥信用带动效应。二是深化农村支付建设。开展空白乡村助农取款服务点建设,逐步实现贫困人口、贫困区域的基础金融服务全覆盖。针对贫困村发展差异,因村施策,在高半山、边远牧区巩固取款服务、在集镇推广移动支付,形成“抓两头、稳中间”的农村支付建设思路。三是强化保险服务跟进。发挥政策性保险自然风险稳定器的作用,试点、完善、发展巨灾险、牦牛险、特色农产品价格指数险等产品,为预防因灾返贫、因灾致贫起到了积极的作用。

  (七)突出潜在风险的精准防范。一是建立风险分担补偿机制。推动州县两级财政建立扶贫小额信贷分险基金、农业产业化贷款分险基金等各类分险基金2.2亿元,建立金融精准扶贫产业基地贴息政策,为基地贷款贴息3400余万元。二是开展“政担银企户”试点。出台《阿坝州推进“政担银企户”五方联动助推脱贫攻坚工作实施方案》,全州10县与四川省农业信贷担保有限公司签署合作协议,由县财政出资设立风险基金,省农担、县级财政风险保障金和合作银行按照4∶3∶3的比例进行分担。

  显著成效

  (一)金融资源持续向贫困地区聚集。2018年末,全州金融精准扶贫贷款余额170.8亿元,占比达57%。金融精准扶贫贷款加权平均利率5.09%,低于全州各项贷款加权平均利率。

  (二)产业基地综合效益显著增强。通过推动基地建设,全方位提升了金融服务质效,巩固了产业基础,有效地解决了贫困户个体生产技能不足、增收基础差的问题。截至2018年末,全州成功创建82个金融助推脱贫攻坚基地,累计投放贷款19.2亿元,直接带动农户1.6万户,其中建档立卡贫困户2647户,占到精准识别后全州“扶持生产和就业发展一批”计划总数的11%。

  (三)贫困户信贷可获得性显著提高。全州已实现有建档立卡贫困户的行政村“分片包干”责任书签订、贫困户扶贫小额信贷评级100%全覆盖。建立扶贫小额信贷分险资金1.63亿元,真正实现了贫困户贷款免担保、免抵押。

  (四)金融服务获得效率显著提升。信用价值得到有效提升,截至2018年末,全州建档立卡贫困户、农户、新型农业经营主体信用评级面分别达到100%、93.3%、82.9%。共评定信用乡镇6个,信用村154个,信用户28524户,星级信用农户1412户,发放优惠贷款9999万元,为信用农户节约融资成本约132万元。

  创新价值

  (一)有效破解了金融机构不愿贷的难题。商业性金融机构追求利润、规避风险的属性与金融扶贫固有的高风险、低收益、高成本、长周期相矛盾,日益趋严的银行信贷追责机制、农村金融机构人员匮乏及农村风险意识淡薄等多方面因素导致的“承贷银行不愿贷、基层信贷员不愿贷”现象较为普遍。通过部门联动促成政策融合,建立了扶贫小额信贷分险基金、农业产业化贷款分险基金、基地贴息资金等制度化解了银行后顾之忧,开展系列保险产品,提高了抵御自然灾害和防范市场风险能力。

  (二)有效破解了贫困户贷款难的难题。阿坝州强化信用、支付的金融支撑作用,发挥财政、担保的撬动作用。建立了覆盖全州606个贫困村的信用评定机制,组建“金融风险控制员、金融联络员、金融管理员、金融监督员”队伍,提升基层金融扶贫风险控制、政策宣传、评级授信、作风监督等工作质效。建立助农取款服务点,覆盖所有行政村,并逐步加载代理缴费、小钞兑换、涉农补贴直发等综合金融服务,实现“基础金融服务不出村、综合金融服务不出镇”。

  (三)有效破解了金融服务效率低的难题。发展产业和贫困户持续增收是精准扶贫难点,阿坝州始终把产业扶贫作为重要抓手,形成“贷款跟着产业走、穷人跟着产业走”的良性发展格局,推动扶贫模式由“输血”向“造血”转变,实现了金融服务效率的显著提升。

  经验启示

  (一)必须注重平台机制的顶层设计。做好金融精准扶贫,重中之重是搞好金融平台和体制机制的顶层设计,这是金融精准扶贫的基础和前提。阿坝州金融扶贫“党委总揽、政府主导、人行推动、部门联动、金融机构参与”的金融扶贫工作机制,正是引领阿坝州金融扶贫的关键所在。

  (二)必须注重金融扶贫的政策激励。商业性金融机构扶贫往往会面临风险大、收益低、资金周转慢等不利因素,因此,必须要建立正向的政策激励,加强财政政策与信贷政策的协调配合,通过建立完善扶贫融资担保和风险补偿机制, 合理分散金融机构经营风险;对服务于贫困地区的金融机构在税收优惠、财政奖励、费用补贴等方面给予优先考虑;对产生不良的扶贫贷款清收提供必要的司法支持;适当提高扶贫金融机构或扶贫金融产品的不良资产容忍度等政策激励,更好地撬动金融资源向贫困地区、贫困户倾斜。

  (三)必须注重产业需求的精准对接。金融介入脱贫攻坚,要在保证资金安全的前提下实现效益最大化,必须要有承载的主体。要坚持产业扶贫与金融精准扶贫同步推进,要按照穿透式原则,建立金融支持产业带动贫困户脱贫的挂钩机制,以支持产业发展和产业扶贫为突破口,建立完善政府、金融机构、产业经营主体、贫困户之间的有效利益联结机制,通过吸纳就业、流转土地、入股分红、技术支持、货物收购等方式,增强带动建档立卡贫困户脱贫解困的可持续性,进一步实现各类资源的良性循环,以此推动贫困县摘帽、贫困村退出、贫困户脱贫。

  (四)必须注重金融服务的全方位支撑。除了信贷支持外,围绕“建标准、立规范、提质量”要求,夯实良好的信用环境、建设顺畅的支付体系是实现金融服务全覆盖的支撑。通过推进贫困地区农村信用体系建设,开展信用户、信用村、信用乡(镇)创建,将信用优势转化为信贷优势。

  (作者单位: 四川省社会科学院四川乡村振兴战略研究智库)

责任编辑:李昂