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完善新时期中国特色金融治理体系

  编者按:

  在推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略布局中,金融治理的关键是顶层制度设计,应构建合理明确的监管体制和互为补充的法律体系。借助金融委作为中央部门的优势和金融科技力量,多渠道、全方面收集经济、统计等相关部门的信息,建立综合信息网络系统,为政策制定和决策部署提供信息支持,实行根据风险形式而动态变化的策略。

  党的十八届三中全会以来,以习近平同志为核心的党中央总揽全局,首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大历史命题。金融体系治理现代化是国家治理体系现代化重要组成部分,金融制度是中国特色社会主义制度的重要内容,把金融治理体系坚持好、完善好、发展好,使其更加成熟、更加现代化、更具中国特色,关系到新时期金融事业发展的根本性、全局性、长期性,也是当代金融人面临的时代课题。在国家治理体系整体目标下,金融治理体系既作用于金融,更因金融特殊功能又传导到其他领域的治理,既体现治理一般规律又具有独特的金融个性。金融治理体系包括了制定制度主体、执行制度客体以及反映制度执行效果的执行能力三大要素,充分释放金融科技在提升金融治理现代化能量的引擎作用显得尤为重要。

  “四梁八柱”彰显中国特色

  金融治理“体系轮廓”

  新中国成立70年来,随着改革开放逐步深化,金融治理实践的探索、创新,构建的中国金融治理体系日臻完善。在党中央和国务院的正确领导下以及社会的广泛关注中,全体金融系统员工不忘初心、牢记使命,我国金融治理体系取得了辉煌成绩,金融治理体系初步建成“四梁八柱”的架构。

  (一)完备的金融法律体系。长期以来,我国金融立法部门按照原则性、普适性目标,陆续颁布了符合当时金融体系发展的法律,由上千件行政法规、部委规章、规范性文件等构成了中国特色社会主义金融法律基本框架,1995年是金融法律历史上的里程碑一年,先后颁布了五部法律和一项决定,这是我国明确提出要对金融体制进行全面改革后的首次集中金融立法事件。随着相关金融法律的陆续出台,我国金融立法工作得到健康有序的开展,以法律形式确定了金融体系的基本运行规律和方式。2020年央行决定加快推进《中国人民银行法》等几部法律的立法工作,以进一步填补相关领域的法律空白,这标志着我国在金融开放进一步加大背景下加快金融领域立法的进展,逐步建成更加完善的金融法律制度体系。

  (二)全面的金融制度体系。改革开放以来,金融业相关的制度建设不断推进,金融治理工作规范化、制度化程度日益增强,监管部门密集出台相关制度,对金融治理工作进行全面决策部署,从根本上、源头上遏制金融乱象,持续筑牢金融长期稳健发展的制度基础。一是在对外开放领域逐步取消外国投资者额度限制以及外资股相关限制,外国投资者以人民币投资境内证券市场的便利性逐步提高;二是全面深化资本市场改革12个方面任务,从注册制改革、保证市场主体公平交易以及法制建设三个方面重点布局资本市场基础制度建设;三是建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,推动建立和完善金融业综合统计制度,推动形成市场化的金融风险防范和处置机制;四是完善不同类型商业银行经营范围和管理模式,明确其业务分工、管理制度、职责定位和总体效应等相关金融要素,加强中小银行内部控制,完善六类金融辅助机构运作规制建设,加快补齐制度短板。

  (三)有力的金融监管体系。随着金融深化改革进程不断进行,与之相配套的金融监管体系不断完善。2017年金融稳定和发展委员会成立, 2018年3月原中国银监会和原中国保监会合并组建中国银行保险监督管理委员会,形成了 “一委一行两会”的监管组织架构,金融监管体系顺势变革、与时俱进,兼顾顶层设计与政策实效,在宏观把控和微观协调上日益完善,为金融体系提升化解各类风险能力提供制度体系保障。金融监管体系的优化并形成强大合力,不断地探索和完善更加科学合理的监管方式,为金融体系的稳定、促进经济和金融良性协调互动提供了体制保障和监管后盾。

  (四)多元的金融组织体系。经过40年我国经济持续、高速发展,金融组织体系不断顺应市场经济体制改革发展实际,已经从与计划经济体制相适应的“大一统”的组织体系转变为综合发展、类型多样的行业结构,先后走过企业化、商业化、市场化的发展道路,初步建立在“一委一行两会”统筹管理下,国有大型商业银行为主体、政策性金融与商业性金融双管齐下,银、证、保三位一体,业务经营管理模式百花齐放的多功能、全方位的组织机构生态。截至2019年6月底,我国共计有4597家银行业金融机构,2652家保险专业中介机构,131家证券公司,金融机构总资产为308.96万亿元人民币,同比增长8.4%,形成多种金融机构分工明晰、多种融资渠道并存、机构齐全和相互补充的金融组织机构体系。

  “六个坚持”锻造中国特色

  金融治理体系“扇骨效应”

  金融治理体系和治理能力建设是国家治理体系和治理能力建设的重要构成部分。推进金融治理体系和治理能力现代化,是党中央对金融业提出的重要治理方针,是金融治理发展的主要目标和任务要求,金融体系必须锻造“六个坚持与完善”的“扇骨功能”,以新姿态、新举措、新实践,全面、系统、均衡地实现金融机构如同“扇面”一样紧紧呼应“扇骨”的所有行为。

  (一)坚持和完善党对金融系统的集中统一领导制度。党的十九届四中全会提出了加强和完善国家治理必须坚持的基本原则,其中,坚持和完善党的领导制度体系不仅处于首要位置,也是各方面制度建设和治理工作的主线,在中国特色社会主义制度和国家治理体系中处于统领地位。完善金融治理的核心要义,就是把坚持和完善党对金融系统的集中统一领导制度作为根本立场,这是一个重大的政治原则,也是做好金融工作前提条件。一是要以党的政治建设为统领,切实增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,推动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想做深做实做细;二是要确保党中央决策部署在金融系统中落地见效。金融监管系统和金融机构要全面落实从严治党,在坚持中深化、在深化中坚持,将实践创新固化为制度,切实发挥好党组织的领导作用;三是要切实加强金融系统党的建设,突出党委在金融机构重大事项中的决定性作用,确保党委的领航者作用充分发挥,不断提高党委指导工作的合理性和实用性,促进形成良好的现代公司治理机制。

  (二)坚持和完善市场优化配置金融资源的基础性制度。强化市场归集和配置金融资源的功能,促进经济主体效用最大化,处理好政府和市场关系,是推进国家治理体系现代化的重要方面。一方面,坚持市场配置金融资源的基础地位,按照时间表合理有序对外开放,放宽准入门槛,激发市场主体活力,有力地推动公平公正、公开透明营商氛围。提升金融机构效率水平,打造机构类型丰富、市场有序透明的发展环境,为社会创造力提升提供支撑条件。另一方面,处理好政府与市场在资源配置功能上的关系。金融是经营风险的特殊领域,发展程度越高,风险产生裂变可能性和传染性越强。因此,仅仅依靠市场机制自身是难以解决的,金融市场机制追求效率和收益最大化,在风险积聚的高峰期,市场机制反而会抬高风险水平。在面对破坏性强、传染性高和扩散性快的金融风险时,政府需要及时用“有形的手”弥补市场机制失灵,利用行政手段加以调节。

  (三)坚持和完善不发生系统性金融风险的底线管理制度。有效防范化解金融风险,是经济高质量发展的重要内涵,也是金融治理的永恒主题。应站在发展全局高度,一是积极提升宏观调控效率,深化金融供给侧结构性改革,从源头着手进一步深化金融治理的广度和深度,促进金融业提质增效;二是加强风险的集中管理和处置,把握好稳增长与防风险的内在关联。继续有序处置重点机构风险,加大金融机构不良资产处置力度,倡导审慎经营理念,有效传导风险偏好,着力化解地方中小金融机构风险;三是进一步明确划分各方职责权利,综合施策,共同出手,形成风险处置合力。其中,“一委一行两会”应牵头统筹协调,加快破解深层次体制机制问题,推动金融风险管控工作落实。金融管理机构和各部门、各地方密切配合,地方政府应切实履行属地风险处置责任和维稳责任,将金融风险的底线做成铁底、钢底、牢不可破的底。

  (四)坚持和完善中小金融机构公司治理水平约束制度。国家治理与公司治理存在多维度内在关联,在一定意义上,完善国家治理需从微观公司治理做起,从目前已公开的信息看,部分地方银行爆发的乱象都与公司治理问题关系密切。完善中小金融机构公司治理水平,一是探索多股制衡的股权结构,我国中小金融机构应该积极引入更多的投资主体以分散股权,积极推进“股权多元化”和“机构去行政化”。二是完善股权管理制度体系。制度体系是股权管理的必要保障。在符合国家法律法规大背景下,中小金融机构应结合银行股权管理实质建立符合自身发展需求的制度,避免发生执行无依据,制度不适用的问题,除了关注内部控制等管理制度的建立,加强实质化管理,通过严密的制度框架,严格监督各位股东在公司治理层面参与决策、流程把控、执行政策、信息枢纽、参谋智囊等五个方面的职责。三是积极探索中小金融机构风险救助方案与模式。金融机构出现风险股东要及时补充资本,承担损失,“三会一层”要权责分明,各司其职。最大限度、多方施策挽救高危的中小金融机构,切实维护社会和金融秩序的稳定。

  (五)坚持和完善服务实体经济初心的定位制度。金融与实体经济血脉相连,经济持续健康发展离不开金融功能的有效发挥。在推进我国金融治理体系和治理能力现代化进程中,坚持和完善服务实体经济之根本初心。一是完善和优化金融区域的供给结构,解决地区发展不平衡的问题,满足各地区实体经济的资金需求。让我国各地区的实体经济发展享受相对应的金融资源,推动不同经济区域实现同步发展,让资金血液根据实体经济需要在全国各地区间顺畅流动,激发经济成长的活力与生命力。二是坚守支持实体经济的金融初心,不断优化金融产品的供给结构。各类金融机构的产生都源于一定的历史背景和原因,起初都有明确的市场定位要让各家金融机构回到支持实体经济的初心上来,坚守自身市场定位,规划好金融服务布局,实现资本的合理匹配,防止金融资本过多流向虚拟经济,更好地满足实体经济的真实诉求,保证金融市场存在式样齐全的产品和服务可供应。三是加大直接融资发展力度,提升直接融资占比。在目前科创板实行注册制的资本市场改革的大背景下,资本市场要抓住新的发展机遇来提高直接融资尤其是股权融资的比重,提高企业债券融资规模,进一步完善主板、科创板、新三板以及股权交易市场的顶层设计。

  (六)坚持和完善普惠金融发展设施建设的优先制度。我国金融机构数量已经超过5000家,但是战略发展相近、产品同质化程度高、客户群体相似,金融供给的适应性、有效性明显不足。一方面,应做好顶层规划,弥补普惠金融发展短板。政府可以进一步细致规划普惠金融的发展,改进由于制度、平台、法律、监管等基础薄弱引起的金融服务不足和不当的问题,弥补当前制约纵深发展制度短板和监管短板,有效平衡金融的社会责任和盈利目标。另一方面,应积极发展数字小微金融,努力降低融资成本,引导金融机构加大对制造业、民营企业、中小微企业信贷支持,加快构建多渠道共享的企业融资平台,降低信息不对称带来的融资困难。各类金融机构可以结合客户自身的情况推出产品定制化服务,在整合现有渠道资源、开拓新型服务领域、运用技术提高效率等方面持续发力,为其提供优质的普惠金融服务。

  “三位一体”贯穿中国特色

  金融治理体系现代化“全赛道”

  制度体系的生命力在于执行,要让制度与执行无缝对接,关键在于制度刀锋的精准劈向,直达金融治理体系建设中的痛点和难点。金融治理需要战略布局,只有厘清金融治理背后的主要矛盾,金融治理的推动才能突出重点,减少障碍。推进金融治理体系和治理能力现代化,应从制定制度主体、执行制度客体及反映制度执行效果的执行能力三方面入手,构建三位一体战略格局,通过金融科技提升治理体系现代化能力。

  (一)推进金融监管体制现代化。在推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略布局中,金融治理的关键是顶层制度设计,应构建合理明确的监管体制和互为补充的法律体系。一是完善金融委的工作机制构建,通过法律形式确定金融委作为监管协调者的工作机制和职责使命,借助其作为中央部门的优势和金融科技力量,多渠道、全方面收集经济、统计等相关部门的信息,建立综合信息网络系统,为政策制定和决策部署提供信息支持,实行根据风险形式而动态变化的策略。二是对“一行两会”的监管领域和范围作系统化的调查与统筹,在大方向保持一致的前提下,承担不同的角色使命,解决权力、责任边界模糊之困,做到“一行两会”权力、责任边界清晰。三是坚持“中央统一和地方属地”的原则,建立中央与地方统分结合的双层金融管理体制,注意监管权力的行使和运用在中央和地方间的配置,比如职权的范围、效力以及行使权力的规则,健全中央与地方衔接协调机制。加强中央宏观管理体制建设的同时督促地方坚决贯彻落实,适当赋予地方更多自主权,增强地方治理能力。另外也在金融治理现代化的思维中引入法治现代化理念,加快出台金融控股公司监督管理、系统重要性金融机构监管、金融基础设施监管以及监管科技发展等重要制度。

  (二)实现金融机构治理现代化。推进金融治理体系和治理能力现代化既需要金融监管部门筑牢制度篱笆,也需要金融机构练好内功,探索符合自身条件的公司治理路径和内部控制机制。我国金融机构公司治理仍存在差距,特别是中小金融机构的问题表现得比较突出,持续健全法人治理结构,加快探索具有中国特色的现代金融企业制度。一是敦促金融机构践行普惠金融,促进中小金融机构建设金融诚信和合规文化体系,打破封闭式治理文化,善借外力打造开放式治理,强化内部治理能力。提高金融机构对制度敬畏之心,保证内控制度坚决执行,真正形成用制度约束行为,促进金融治理体系内部各组成部分良性循环。二是提高金融机构的信息透明度,不断扩大披露范围,包括股东之间的关联交易、薪酬形成机制等,保护中小投资者合法权益。三是提高董事会治理水平,培育良好的合规文化。强化董事会在战略制定、信息保障、监督控制等方面的作用,细化专职外部董事的职责和工作要求,确保规范履职。

  (三)加快金融治理手段现代化。金融科技是引领金融治理现代化水平和能力的重要引擎力量之一。金融治理与科技的彼此结合,深刻改变着金融治理体系模式和格局。数字技术应用,提升了金融制度制定科学性、执行过程的适时预警、反馈以及执行效果的评估能力,每个监管场景都需要多种科技共同支撑,监管科技创新重在建设生态创新系统,在于金融监管机构和金融从业机构中进行广泛应用。一是构建人力资源和金融科技“双轨并行”的新监管模式。在用大数据赋能监管的基础上,持续推进深化科技力量在传统监管手段中的应用。根据监管部门的职责分工,利用大数据、人工智能等技术,在金融市场交易数据、金融风险预警平台建设、金融机构风险评级等事项重点落实、有所突破。二是加强科技人才队伍建设,加大资金和人力投入,探索更多与市场化金融科技公司合作的可能性,通过建立不同的机制去提升科技在制度执行层面的赋能,从加强实施现场检查力度,逐步转向加大对科技型人才的培养、研发资金的投入、应用场景模拟、新型项目的合作、算法程序研究。三是引导和组织建立监管部门与金融科技公司的合作交流平台,推动金融科技产业链成果的尽快落地,助力新技术的成功转化之路,加强与发达国家在监管科技应用领域的学习交流。四是积极开展多元的与国际交流合作。世界多个主要经济体的金融监管当局已指定专门机构对监管科技的研发投产工作进行深入研究,并陆续出台监管科技的年度规划,重点关注科技力量应用场景的打造,推动产业的孵化与发展。可以通过国际论坛、交流学习等方式,借鉴典型经验和前沿成果,秉承平等合作原则,通过建立联合实验室、合作研发中心等多种形式,拓宽交流与合作的渠道,也可以共同研发共享公用函数、技术标准和基础算法模型,共同构建金融监管科技实施的基础设施。

  (作者系迪普思数字经济研究所所长、江苏银行董事办高级会计师)

责任编辑:李昂