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国库服务全面预算绩效管理的国际经验与启示

  十九届四中全会提出,要坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度统筹谋划,为全面实施预算绩效管理提供了制度保证。人民银行国库部门在预算管理中发挥着基础性作用,而借鉴发达国家国库服务预算绩效管理的有益经验,有利于国库部门更深层次地参与服务预算绩效管理改革。

  国际经验

  (一)美国模式。1993年美国的《政府绩效与结果法案》规定政府要对其支出进行系统的绩效评价,并将结果作为预算决策的重要依据。设立专门的总统管理及预算办公室负责评价各机构绩效目标的完成情况,并于2002年开发实施项目评价分级工具。奥巴马政府设置了多层次的目标绩效系统,并将优先绩效目标工具深度嵌入其中。2010年,优先绩效目标工具写入《政府绩效与结果现代化法案》,成为奥巴马政府的核心绩效工具。

  美国实行国库集中支付制度:一是推行国库单一账户体系。它由单一账户和分类账户组成,单一账户是由财政部门在中央银行设置的现金管理账户,用于管理所有政府资金,反映收支余状况;分类账户则以部门预算为基础,用于记录各部门预算支出,反映各部门预算支出的执行情况,每日结清,保持“零余额”,它由国库根据预算单位的性质设立,并置于单一账户统辖。预算单位无权在中央银行或商业银行开立账户。二是财政资金收支全部通过单一账户办理,各预算单位不再设置单独账户。所有财政支出均根据预算从财政的国库账户中直接支付给商品和劳务供应商。而分类账户则用于财政监督预算单位的预算权限和实际资金使用情况,从而使财政对支付周期全部阶段实施控制成为可能。三是支出决策者与支出办理者相互独立。各预算单位虽有项目投资的支出管理权,但不能直接对外支付,必须通过专设的财政资金支付机构办理支出,此支付机构同时负责对预算支出进行审计和信息收集、整理、公布年度预算执行情况。四是广泛应用信息技术。美国主要的资金支付业务都实现电子化支付和自动化账务处理,并通过《联邦机构支付规则》、《联邦信息安全管理法案》等规范保护政府信息;建立了多目标支付审核控制体系;统一预算编制与执行信息分类。五是国库税收及贷款计划(TT&L)是国库现金管理基本模式。通过国库账户分设,国库一般账户(TGA)向TT&L票据账户进行自动投资的被动投资机制和削平TGA账户余额波峰的国库定期存款的主动投资机制,使得国库资金既得到商业收益,又保持了TGA账户的余额平衡。

  (二)德国模式。德国实行联邦、州和地方三级政府管理体制,并根据《基本法》负责本级政府的财政收支平衡,彼此相对独立。德国预算绩效管理改革是由地方层面到州一级、再到国家层面渐次推进的。在法律层面上,主要依据基本法、财政法、年度财政法和其他财政法律法规。绩效管理的过程大致包括:根据总战略计划制定各部门发展战略、各部门年度计划、年度绩效计划指标,年度终了时对实际绩效进行评估,根据绩效完成情况调整下年度预算。

  德央行的国库管理职能主要是由各级政府“预算法”而非“联邦银行法”规定。因此,其在联邦和地方国库管理中的作用不尽相同。在联邦层面,德央行在国库资金收支中处于枢纽地位,一是由财政部管理的联邦国库管理部门(由联邦国库管理会计中心和4个国库办公室组成)在德央行开立国库单一账户主账户,并以各联邦预算单位名义在其下开立子账户,各联邦预算单位不得擅自在商业银行开立账户。二是所有国库资金收支均通过国库单一账户体系进行。所有支出通过该账户直接支付给收款方。三是德央行不负责国库沉淀资金的流动性管理,而是通过国库资金集中系统划拨至隶属于财政部的德国金融公司进行运作,并以资金在需要时的及时划回为前提条件。在地方层面,德央行主要负责地方国库的资金收纳及流动性管理,一是州、地市国库也均需在德央行开立国库账户,用于收纳所有公共收入,但不强制所有支出通过此账户。二是德央行除根据“适量余额”原则保留部分国库存款外,其余资金划入地方政府开立的商业银行账户中,所有支出均通过该银行账户进行,如出现暂时性资金短缺,商业银行可提供隔夜贷款等短期流动性支持。三是地方国库资金流动性由德央行负责管理。

  对我国的启示

  (一)加快国库领域相关立法。加快《预算法实施条例》立法进程,适时修订《国家金库条例》等法规,以法定形式明确人民银行分支机构经理国库的职责与具体内容,合理划分财政部与人总行、地方财政部门与央行分支机构在预算管理中的职责边界与协作分工等。

  (二)建立真正意义的国库单一账户。要下大力气清理、规范、压缩各类预算单位商业银行账户;以在国库单一账户下设立预算单位分户账是原则、预算单位开立商业银行专户是特例,真正实现预算单位所有收支全部纳入国库单一账户之中。

  (三)优化预算资金拨付流程。改变现行“先支付、后清算”的拨付流程,实现由财政部门或预算单位直接向中央银行国库部门发出支付指令,并通过国库单一账户直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。

  (四)创新国库现金管理模式。提升现金流量预测质量,丰富投资期限结构,拓展质押品种类,降低质押比例,建立质押品违约处理机制;加强国库现金管理与货币政策、地方债务管理政策的协调配合,对现金管理操作实行全过程动态实时监测,构建国库现金管理应急处置预案与地方政府性债务风险应急处置预案的双重保障制度。

责任编辑:李昂