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财产税改革的美国经验借鉴

  构建以财产税为主体税种的地方税体系近年来呼声不断。相比于美国等发达国家,我国财产税体系存在总体规模较小,登记和评估制度不完善,地方缺乏立法权及税基、税率调整权,税收优惠不足等问题。在财产税改革进程中,应该充分借鉴国外成功经验,与国内实际紧密结合,走出一条中国特色的财产税改革之路。

  美国财产税的制度亮点

  美国财产税是一般财产税,且是美国地方政府的主要收入来源,为地方消防、政府执法、公共教育、道路建设和其他公共服务提供资金。财产税主要对房地产和个人财产征收,包括土地、房屋、建筑物等不动产、商业用的其他财产,其中最主要的是房产税。目前美国联邦政府不征收财产税,州政府只征少量或不征收财产税。

  (一)统一完备的州财产税立法。在美国,各级政府都有明确而独立的事权和征收权,财产税法由各州立法制定,由州以下地方政府征收管理。州宪法对财产税的课税对象、财产评估、计税方法、复审委员会、税收豁免、税款拖欠等内容做出明确规定,地方政府每年在州政府法律框架内,根据本地区财政预算、税收等情况确立计税依据、税率幅度及减免税条件等税收要素。统一而完备的州财产税立法为财产税实施提供了坚实的制度保障。财产税收入划归地方政府,由地方政府管理与支配,用于当地公共服务和基础设施建设,是真正意义上的地方税主体税种。

  (二)合理准确的应税价值确认。在美国,财产的应税价值不是由买卖双方成交价格确定,而是由税务等行政部门和评估员将财产按照住宅、商业、工业、农用等进行分类,综合考虑多重因素确定的。制度设计上,使财产应税价值变化控制在当期居民生活成本变化幅度内,以保证地方政府财政收入稳定,避免财产价格飙升造成纳税人税收负担大幅增加。评估技术上,普遍采用计算机辅助批量评估方法,结合计算机技术和先进统计方法,能够相当准确地评估财产应税价值。

  (三)按需计算、差别化的法定税率。在美国,财产税法定税率是“算”出来的,一般由地方政府在常规预算程序中确立,并每年通过一次。法定税率=(计划支出-非财产税收入)/评估净值,其中,计划支出来自地方政府财政部门的获批申请,评估净值为总评估值与豁免、减免、折扣等财产税优惠的差额。但最终确定的法定税率不得超过地方宪章或选民投票决定的最高税率,一般城市税率高于城镇和乡村税率,非居住用税率高于居住用税率,各州名义税率一般在3%年至10%之间,实际税率大约是财产一般市价的1.2%年至4%。

  (四)公开透明的财产评估体系。在美国,每5年对财产进行一次全面评估,但评估员每年都要对辖区内每一财产的新增、损失或价值调整情况提交报告。同时,政府会网上公开房地产评估的全部信息,由财产所有人确认评估价值,鼓励有异议的财产所有人对评估价值进行上诉。信息公开和网上平台的构建使相关部门及评估员受到社会的广泛监督。

  (五)公益性、多样性的税收优惠制度。美国财产税的税收优惠制度包括直接减免税收优惠和间接减免税收优惠。直接减免税收优惠主要为税收免税和减征,其减免对象除了个人、机构,还包含某些特定种类财产,主要为低收入者、老年人、残疾人、退伍军人、政府所有的非商业性财产、节能环保项目、污染治理设施、公共基础设施以及开发商因利润低不愿开发的项目等,且免税政策可以累加。间接减免税收优惠主要包括“断路器”制度及延期纳税。“断路器”制度旨在照顾低收入群体,即当纳税人财产税与收入的比例超过法定比例时,政府通过财政补贴、减免税收、返还税款等形式弥补超出部分。延期纳税制度是对弱势群体和低收入群体的特殊保障,当其财产因外界原因突然升值,他们可以按财产原值缴纳,将增值部分进行记录,推迟到以后进行缴纳。

  对我国财产税改革的启示

  我国财产税是个别财产税,根据财产税定义,主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、契税。与美国相比,我国财产税占地方税收入比重较小。

  (一)明确财产税归属,地方政府适度分权。我国财产税由中央立法制定,税收要素调整权集中在中央,地方政府只有征管权,且财产税收入在我国各级政府收入中占的比例都比较低,未能构成地方税主体税种。借鉴美国经验,可将财产税发展为地方主体税种,健全财产税体系,形成持续、稳定和可预期的地方税收入来源。可由中央政府统一制定财产税基本法,对征税对象、课征范围、税率幅度、计税依据等做出原则性规定,再授权和监督省级人大根据地方经济发展情况和需求因地制宜制定实施细则。可将财产税调整税目、税率、税收减免等权限下放给地方政府,保证地方政府既拥有财产税的征收权、收入支配权,又拥有一定的立法权。这种架构有利于提高地方政府的积极性和根据本地实际情况灵活处理财产税相关问题的能力,并促进本地经济和各项事业的发展。

  (二)确定征缴范围,合理评估财产应税价值。一是财产税征缴范围。我国应根据实际情况,选取易辨认和估价的财产种类征收财产税。房地产在我国居民家庭财产中所占比重最高,且房地产课税具有透明、简单、易操作、纳税人不易转移等特点,适宜把房地产相关税收作为财产税的主体税种,随着征管条件和技术不断提高,逐步将家庭有形动产、无形资产纳入财产税征缴范围。二是财产税应税价值。为客观反映房地产市值变化,避免房地产市场波动对地方政府收入和纳税人税负稳定性造成影响,可借鉴美国经验,将从价计征统一为按评估价值计征,并对房地产税应税价值的波动设置上限,借助计算机、计量统计模型等辅助手段,不断提高评估准确度。

  (三)因地制宜,设置财产税差别税率。一是地区差别税率。在规定的税率上限内,不同地区根据地方经济发展水平和财政收支情况,综合考虑地区要素禀赋、公共服务需求、纳税人规模、财政收入稳定性等,选择适宜的财产税率水平,但要避免在本就资金不足的欠发达地区采用更高的财产税率,在对不发达地区的财产税改革问题上,还要借助转移支付等手段逐步实现改革。二是不同类别财产差别税率。对不同类别财产实行差别比例税率,商用财产税率要高于住宅税率,非农用财产税率要高于农用财产税率,投机色彩较浓的短期转让所得税率要高于投机色彩较轻的长期转让所得税率,对高污染、高排放、利润畸高行业采用高税率,对老年人、残疾人、退伍军人等弱势群体采用低税率,对于居民家庭一定面积内的自住房地产可以实行零税率。

  此外,完善登记制度,构建公开透明的财产评估体系;丰富优惠种类,健全财产税税收优惠制度等美国经验也值得我们在相关改革中予以借鉴。

责任编辑:李昂
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