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奋进的历程:农村金融发展与改革70年

  新中国成立70年来,我国农村经济社会发生了巨大的变化,农村金融顺应农村经济发展与改革的需要,在农业农村现代化建设中发挥了重要作用。70年来,农村金融走过了一条极为不平凡的艰难历程,农村金融从弱到强,从单一到多元,从服从计划经济体制到服务社会主义市场经济,从支持农业生产,到服务乡村振兴,农村金融在体制机制、组织体系、金融工具、金融产品和服务方式等方面都取得了巨大的成绩。

  

  数据资料

  建立了较为完备的农村金融体系

  农村金融的70年经历了创立、改革、创新、发展的曲折过程。以1978年的农村改革为标志,我们可以从改革前和改革后两个阶段来观察农村金融的发展历程。

  (一)第一阶段是1978年农村改革前的30年。建国初期,我国开展了对农业的社会主义改造,通过合作化把自给半自给的小农经济引导到社会主义农业的道路上来。经过土改,互助组、初级社和高级社,最终建立人民公社制度。确立了土地和生产资料集体所有制下的“三级所有,队为基础”的生产队集体统一经营模式。国家实行高度统一的计划经济体制。农村金融是计划经济体制的组成部分,服从社会主义建设和计划经济体制的需要。

  为了推动农业合作化运动,国家决定在全国农村推广农业生产合作社,供销合作社和信用合作社“三大合作”。1951年,由农民自愿入股、民主管理的农村信用社在全国得到迅速推行。到人民公社成立之前的1957年年底,全国共建立了88368个农村信用社。农村信用社为解决农业生产所需资金,推动合作化运动发展作出了重要的贡献。

  这一时期的农村信用合作社基本保持了合作制的性质,对促进农村经济恢复和发展,改善农民生活发挥了积极的作用。随着人民公社体制的建立,农村信用合作社成为人民公社的组成部分,不再由社员自己管理,交由人民公社统一管理,变成了集体信用组织。1977年11月国务院颁发的《关于整顿和加强银行工作的几项规定》指出,信用社又是国家银行在农村的基层机构。

  与此同时,1951年,中央决定成立中国农业合作银行,即中国农业银行的前身,其主要任务是按照国家计划办理农业财政拨款和一年以上的农业长期贷款,领导农村信用合作社工作。到1978年农村改革前,农行经历了“三起三落”。由于农业合作银行只设立了总行,没有分支机构,基本没有展开农业财政拨款和长期贷款业务。1952年7月,农业合作银行被撤销,农村金融工作归中国人民银行统一领导和管理。1955年3月,国家决定建立中国农业银行,在中国人民银行的领导下开展农村金融业务。1957年4月12日,国务院发出了《关于撤销中国农业银行的通知》, 农业银行因精简机构而撤销,农村信贷工作由人民银行统一负责办理。1963年10月,中共中央、国务院做出《关于建立中国农业银行,统一管理国家支援农业资金的决定》,当年11月,中国农业银行在北京正式成立。两年后,又因人行、农行分设后,基层机构重复、管理机构重叠、管理人员增加等问题,于1965年11月3 日被撤销。

  这一时期,农村金融有以下几个特点:

  一是由政府主导成立,服从政府的统一安排,机构的成立与撤销均服从国家的需要,是政府干预农村的手段之一。二是执行政府的指令性信贷计划,接受国家计划的指导,承担政府对农业的信贷项目。农村金融扮演政府“第二财政”角色。三是农村金融体系呈“大一统”的格局,农村金融机构的职责只局限在办理财政支农拨款及各类农业长短期贷款等方面,业务单一,种类匮乏。四是严重依赖政府的补贴,农信社和农业银行的盈利能力非常弱,承担了政府支农信贷项目的发放工作。

  (二)第二阶段是1978年农村改革至今的40年。1978年的农村改革开启了农村经济社会快速发展的新局面,也促进了农村金融的繁荣与发展。农村金融既服务于农村改革,又是改革的领域之一。为适应农村改革的需要,我国亟需加快构建与农村基本经营制度相适应的农村金融体系。随着社会主义市场经济体制的确立,我国农村金融开始了以市场化为导向的改革,这一时期是农村金融快速发展与不断改革的时期,在以下五个方面都取得了令人鼓舞的成绩。

  1.在农村金融体系构建方面。首先,按照《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 (草案)》的要求,于1979年3月恢复重组中国农业银行,实行人民银行、农业银行两行分设。农业银行统一管理支农资金,集中办理农村信贷,领导农村信用社,农村金融实现专业化发展。在领导和管理农信社的过程中,推进了村信用站的建设。但是,由于农业银行的管理僵化,“官办”性质浓厚, 长期保持着垄断和封闭的运行方式,成为从农村吸收资金向城市和非农产业转移的“抽水机”,对农业和农村发展的资金支持不足。农业银行领导下的农村信用社,其“三性”没有得到体现,由以前的为集体经济组织提供服务,转向为农户提供服务,业务开展不切合实际,难以适应和满足农村改革与市场经济发展对金融的需求。

  其次,发展壮大农村信用社,使其成为农村金融的主力军。1996年出台的《关于农村金融体制改革的决定》要求,农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系,由中国人民银行托管。由此,全国5万多个农村信用社和2400 多个县联社成为独立的“民办”合作金融机构。

  第三,1994年11月,成立中国农业发展银行,作为中国唯一的农业政策性银行,承担农业政策性金融业务,代理财政支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务,并增设农业发展银行分支机构。

  第四,农村合作基金会的兴起与清理。1984年中央1号文件指出:“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动,不受地域限制。”上世纪80年代中期,在对人民公社时期的集体资产清理过程中,通过实行“清财收欠,以欠转贷”的方式成立的农村合作基金会,在初期有效发挥了资金融通,填补商业金融和农信社服务空白的作用。由于监管缺失,加上地方金融管理经验不足,出现了大量的不良资产,在既有的政策框架下难以处置。为了防范和化解金融风险,1999年,中央决定关闭农村合作基金会。

  第五,从邮政储蓄到邮政储蓄银行。从1986年开始,恢复开办邮政储蓄业务,为农民提供储蓄和汇兑服务。之后,邮政储蓄的业务扩展到国际汇兑、保险和代理服务。2007年,中国邮政储蓄银行成立,定位于服务社区、服务中小企业、服务“三农”的国有大型零售商业银行,拥有近4万个营业网点,具有基层网点多的绝对优势。

  第六,新型农村合作金融不断涌现。2019年1月,中华全国供销合作总社印发了《中华全国供销合作总社关于规范发展供销合作社金融服务的指导意见》,深化供销合作社综合改革,在供销社系统规范发展供销合作社金融服务,推进生产、供销、信用三位一体综合合作。2018年年底,供销社系统金融服务营业额达970.5亿元。一些地方政府积极推动生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的新型农村合作体系建设,新型的信用合作正在农村涌现。

  至此,我国初步建立了包括农村政策性金融、农村合作金融和农村商业金融在内的多层次、全方位、互补性的农村金融体系。以合作性的农村信用社为主体,立足遍布乡镇的基层网点,担当农村金融主力军的重任。

  2.在农村金融体制改革方面。2003 年,国务院启动以产权制度和管理体制为核心的农村信用社改革试点。明确以农信社产权改革为核心,同时,建立省级农信社管理机构,协调和推进农信社的改革。此举标志着农村金融改革开始由简单的机构功能设计向产权、机制和服务效率等纵深领域推进。农信社改革明确了农信社的商业化改革方向,否定了本不存在的合作属性,让农信社接受市场的检验。农信社的商业化改革,为多年定位不准确,亏损严重的农信社找到了正确的方向。改革挽救了处于长期亏损状态的农信社,商业化赋予了农信社活力,农信社的资产质量和服务水平得到了明显的改善。

  3.在农村金融市场化推进方面。上世纪90年代开启的国有商业银行的商业化改革,使农业银行成为独立经营的商业机构。2006年,按中央要求,银监会出台了调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,鼓励社会资本在农村地区建立包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等在内的新型农村金融机构,以服务县域经济为主的村镇银行应运而生。村镇银行作为地方性的小型农村金融机构具有贴近农民,经营灵活,治理完善的优势,丰富了农村金融的供给渠道,成为农村金融的一股重要力量。同时,也弥补了农村金融市场缺乏竞争性的不足。中国邮政储蓄银行的成立,使又一家以提供农村金融服务为主的国有商业银行进军农村金融市场,解决了邮政储蓄资金返回农村的问题。同时,中央首次明确了农业银行“面向三农、商业运作、整体改制、择机上市”的改革方向,2008年农行股改方案获批,农业银行开启了统筹城乡的网点布局和服务功能建设工作。

  4.在推进普惠金融发展方面。我国把发展普惠金融作为国家战略,制定了《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》,提出到2020年,建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系,有效提高金融服务可得性,明显增强人民群众对金融服务的获得感,显著提升金融服务满意度,满足人民群众日益增长的金融服务需求。要求大中型银行设立聚焦服务小微企业、“三农”、脱贫攻坚及大众创业、万众创新的普惠金融事业部,提升普惠金融服务能力。并对普惠金融服务情况纳入监管评价体系,明确资本管理、不良贷款容忍度等差异化监管要求。截至2017年年底,5家国有商业银行、6家股份制商业银行、1600多家村镇银行、17家民营银行设立了普惠金融事业部,银行业金融机构营业网点达到22.86万个,个人银行结算账户数量达91.69亿户。为了提高大型商业银行提供农村金融服务的能力,中国农业银行和中国邮储银行分别成立了“三农金融事业部”,成为具有较高经营自主权、专门化的农村金融提供者。

  5.农村金融产品和服务方面。创新农村抵押担保形式,与农村集体产权制度改革相适应,推出了林权抵押贷款,农村土地承包经营权抵押贷款,宅基地使用权抵押贷款、浅海滩涂承包权抵押贷款以及订单抵押贷款、仓库库存抵押贷款等种类繁多的抵押担保形式。一些金融机构结合当地的实际,不断创新抵质押形式,推出了厂房和大型农机具抵押、圈舍和活体畜禽抵押、动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务。农村金融机构积极开展农村信用贷款,小组联保贷款以及担保保证贷款等,有效避免了农民缺少担保抵押物的障碍。随着信息技术的发展和移动互联及终端设备的普及,互联网金融活跃了农村小额融资市场,成为最具潜力的金融供给者。

  农村金融改革与发展取得的成效

  (一)农村金融供给得到了显著的改善,有效支持了农业农村的发展。截至2018年年末,全国银行业金融机构涉农贷款(不含票据融资)余额33万亿元。农村(县及县以下)贷款余额26.64万亿元,农户贷款余额9.23万亿元,农业贷款余额3.94万亿元。普惠口径小微贷款余额8万亿元,其中,普惠型涉农贷款余额为5.63万亿元,占70%。

  (二)农村金融在脱贫攻坚中发挥了积极的作用。2018年年末,全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷余额2488.9亿元,支持建档立卡贫困户641.01万户。按照脱贫不脱政策的口径统计,建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款余额7244亿元。扶贫开发项目贷款余额4429.13亿元。

  (三)农村金融网点覆盖面得到了极大扩展。截至2017年年末,全国农信社系统有各类法人机构2260个,其中农村商业银行1262家。截至2018年年末,全国共组建村镇银行1621家,覆盖全国1286个县,县域覆盖率达70%;村镇银行整体资产规模约1.51万亿元。截至2018年年末,中国邮储银行有39719个网点,其中县域及以下网点数量27901个,占全行网点数量70.25%。2009年,以促进城乡基础金融服务均等化为核心,启动了全国偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作。截至2018年年末,全国银行业金融机构乡镇机构覆盖率达到了96%,全国行政村基础金融服务覆盖率为97%。可以预计,2020年年底全面消除金融机构空白乡镇的计划将会如期完成,在有条件的行政村推动实现基础金融服务“村村通”的计划也将如期实现。

  (四)市场化改革不断深入。2013年7月,央行全面放开金融机构贷款利率管制,对农村信用社贷款利率不再设立上限。2015年10月,取消对金融机构存款利率浮动上限。农村金融市场已经初步实现了适度竞争,农村信用社、村镇银行、商业银行的“三农金融事业部”和“普惠金融事业部”以及新型合作金融将在市场分层的基础上展开适度竞争,将有利于活跃农村金融市场,激发金融机构的创新动力,提高金融机构效率,缓解农民贷款难、贷款贵的局面。

  (五)对农村金融机构的差异化监管。2017年银监会发布了《中国农业发展银行监督管理办法》,首次对政策性银行建立专门监管制度。明确农发行主要服务国家粮食安全,促进农业农村现代化,改善农村基础设施建设等领域。监管部门还对涉农金融机构制定差别化的存款准备金率,进一步提高了涉农贷款不良容忍度,涉农贷款不良率高出自身各项贷款不良率年度目标2个百分点(含)以内的,可不作为银行业金融机构内部考核评价的扣分因素。

  (六)政府对农村金融的支持政策体系逐步完善。政府高度重视农村金融的发展,建立了政府对农村金融的支持体系,财政补贴力度不断加大。采取多种奖励措施,鼓励农村金融机构增加对“三农”的服务,引导更多金融资源投向“三农”。对涉农贷款增量给予奖励,对新型农村金融机构给予费用补贴等激励措施。为了提高融资担保行业的业务聚焦度、担保能力、畅通银担合作、风险分担补偿机制,进一步发挥政府性融资担保基金作用,2019年2月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》,要求政府的融资担保和再担保机构回归担保主业,切实降低小微企业和“三农”综合融资成本,加大奖补支持力度,落实扶持政策。

  农村金融存在的问题

  尽管我们已经初步建立了开发性金融、政策性金融、商业性金融和农村中小金融机构组成的农村金融服务体系,可以在不同层面和不同领域为“三农”提供金融服务,但是,农村金融供需矛盾依然突出,贷款难、贷款贵的现象客观存在。其重要的原因是:

  (一)竞争性不足导致的金融创新乏力。竞争性是解决市场供给的有效途径,没有竞争的市场,就没有创新,就不会降低成本。市场准入门槛高是导致竞争力不足的原因,也限制了供给的增加。政策性金融主要承担政府对农业的支持任务,不存在竞争性。商业性金融,包括大型商业银行,城乡中小商业银行和股份制银行,客户的分层明显,竞争不明显。农村商业银行和新型农村金融机构之间虽有竞争,但并不充分,目前的有限竞争并没有导致市场边界的有效外延。在竞争不充分的市场环境里,金融机构以防守为主,缺乏开拓市场的激励,是贷款难、贷款贵的原因之一。

  (二)机构改革滞后,效率低下。农信社改革取得了显著的进展,商业化改革的方向已经非常明确,但是,改革仍有很长的路要走。农信社改革已进入深水区,进一步的改革会触动根本利益,特别是机构治理结构的改善,省联社的定位与改革都影响农信社的服务能力。

  (三)监管机制僵化约束了农村金融机构的活力。虽然监管机构对农村金融机构的监管在某些方面采取了区别于商业银行的监管方式,但是,行政命令式的监管和非正式的干预依然存在。虽然取消了存贷款利率管制,但是,现实中,金融机构自主确定存贷款利率的权限仍然有限。农村金融理念是落后于金融现代化的要求、金融机构的可持续性与服务能力的。

  农村金融改革的展望

  70年来,我国已经初步建立了与中国农村经济体制相适应的农村金融体系。农村改革不断深入和乡村振兴战略的实施,给农村金融改革提出了更高的要求。农村金融要适应农村改革的需要,服务乡村振兴战略,为农业农村现代化提供强有力的支持。

  (一)我国农村金融改革的目标是建立现代化的农村金融体系。不同于传统的农村金融体系,现代化的农村金融体系要与现代化的经济体系相适应。现代化的农村金融体系既要服务于经济体系的现代化,服务于农业农村现代化,同时又要成为现代化经济体系的重要组成部分。农业农村现代化,同时也是农村金融的现代化。在农业农村现代化的过程中,农村金融不是旁观者,而是要积极改革,率先实现现代化。2019年2月,人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》,该指导意见确立了当前和未来一个时期我国农村金融的定位、要求、目标和原则。明确了农村金融改革与发展的中长期目标,即到2035年,基本建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系,金融服务能力和水平显著提升,农业农村发展的金融需求得到有效满足;到2050年,现代农村金融组织体系、政策体系、产品体系全面建立,城乡金融资源配置合理有序,城乡金融服务均等化全面实现。

  (二)农村金融改革要坚持市场化运作原则。经过长期不懈的探索,我们已经找到了解决农村金融难题的钥匙,那就是市场化运作机制。尊重市场规律,发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用,是解决金融供需矛盾的最有效途径。农村金融改革的原则是以市场化运作为导向、以机构改革为动力、以政策扶持为引导、以防控风险为底线。根据这一原则,下一步改革的重点是在继续深化存量改革的基础上,适时放开市场准入,提高市场的竞争力。只有鼓励适度竞争,才能激发金融机构的创新活力,农民才能获得质优价廉的金融服务。

  (三)推动农村金融立法工作。结合乡村振兴和农村改革相关法律法规的制定,要适时推动农村金融相关法律法规的制定工作。加快《农村金融促进法》的立法进程,以强化农村金融法律保障。

  (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员,博士生导师)

责任编辑:李昂