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充分发挥反洗钱的反腐利器功能

  习近平总书记在十九大报告中指出:“全面从严治党永远在路上。人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正、政府清廉、政治清明,才能跳出历史周期率,确保党和国家长治久安。”建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计,反洗钱无疑是反腐败的重要利器。加强我国反洗钱体制机制建设,充分发挥反洗钱在全面从严治党中的作用是反洗钱工作的重要任务。

  反洗钱防治腐败的作用机理

  (一)反洗钱强化了不敢腐的震慑。我国反洗钱已经覆盖了金融机构、支付机构、房地产开发和中介机构、贵金属交易商等社会资金交易密集的领域。客户尽职调查、大额和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存构成了反洗钱的三项核心制度。

  1、客户尽职调查制度可有效识别腐败高风险人群的身份。客户尽职调查制度是指反洗钱义务机构在与客户建立初始业务关系或与其进行交易时,应当通过法定的有效身份证件或其他身份证明文件,确认客户的真实身份,了解客户的职业或经营背景、交易目的、交易性质以及资金来源等,在为客户开立账户、提供金融交易以及其他金融服务时,审查、核实、确认、限制与排除客户及其实际受益人、实际控制人真实身份。按照FATF的建议,对政治公众人物采取强化的反洗钱措施,加强对非自然人客户的身份识别,同时提高法人和法人安排的受益权的透明度。客户尽职调查制度的实施为有效辨别、监控高风险腐败人群的经济金融活动打下了良好的基础。

  2、大额和可疑交易报告制度可及时发现腐败分子的犯罪交易。大额和可疑交易报告制度要求反洗钱义务机构将其在业务经营过程中经办的超过规定限额以上或嫌疑洗钱、恐怖融资的金融交易信息报告给反洗钱主管部门。大额交易报告是指向反洗钱主管部门报告规定金额以上的交易。可疑交易报告是指向反洗钱主管部门报告金额、频率、流向、性质等有异常情形或与客户身份、经营性质不符的资金交易。可靠的犯罪线索是打击腐败分子的有力支撑。目前,我国在金融机构、支付机构以及房地产等特定非金融机构已经实施大额和可疑交易报告制度,建立了比较完善的洗钱犯罪线索的监测系统,腐败犯罪分子的资金交易一旦进入金融机构、支付机构、特定非金融机构等反洗钱覆盖的领域,其腐败犯罪收益就会被监测发现,为反腐败提供可靠的线索。

  3、客户身份资料和交易记录保存制度为调查、侦查、起诉、审判腐败分子提供了依据。客户身份资料和交易记录保存制度要求反洗钱义务报告主体依照法律规定采取一切必要措施将有关客户身份资料和交易记录存放一定期限。客户身份资料和交易记录保存制度的实施可以掌握客户真实身份、重现客户交易全过程,还原腐败犯罪分子贪污贿赂所得的性质和来源,为调查、侦查、起诉、审判腐败案件提供重要依据,是成功制裁腐败犯罪分子的关键。

  (二)反洗钱扎牢了不能腐的笼子。在对高风险腐败人群身份识别、资金监测的基础上,涉嫌腐败资金冻结、跨境资金交易监测、现金及有价证券出入境管理、国际合作等等一系列反洗钱制度的实施扎牢了不能腐的笼子。我国《反洗钱法》第二十六条明确涉嫌洗钱资金的临时冻结措施,可对腐败犯罪收益及时冻结;第十二条明确了海关对出入境携带的现金、无记名有价证券的管理措施;第二十九条对洗钱犯罪的跨境追讨和国家协作做出了明确的规定。一系列反洗钱制度的实施扎牢了高风险腐败人群不能腐的笼子。

  (三)反洗钱增强了不想腐的自觉。腐败犯罪分子实施贪污贿赂犯罪的初衷是为了获取犯罪收益。完善的反洗钱系统可对腐败分子贪污贿赂资金轨迹进行监测,可有效发现其犯罪线索,为打击腐败分子提供有力的证据。理论上讲,腐败分子洗钱所得越少,犯罪分子的犯罪意愿就减小,相应的犯罪率就减少,通过反洗钱就从根源上遏制了腐败分子贪腐行为的发生,所以,对于解决我国广大群众深恶痛绝的腐败和贪官外逃问题,反洗钱为反腐败提供了强大的工具。反洗钱的目标就是使各类犯罪所得无处藏身,反洗钱的终极理想就是使腐败犯罪分子认识到,即使获得犯罪收益也无法占为己有、受益或消费,从而迫使其主动放弃腐败犯罪念头,达到不想腐的目标。

  我国反洗钱防治腐败的实践

  (一)贪污腐败已经纳入洗钱犯罪的上游犯罪,成为反洗钱打击的重点领域。2003年《联合国反腐败公约》通过后,我国于2003年12月10日签署了该公约,经2005年十届全国人大常委会18次会议批准,于2005年12月14日正式生效。2006年全国人大《刑法修正案(六)》将贪污贿赂犯罪纳入洗钱罪的上游犯罪。2006年《中华人民共和国反洗钱法》将贪污贿赂犯罪作为遏制和打击的七类严重犯罪之一,成为反洗钱工作的重点领域。以上法律制度的签署和颁布,使得反洗钱在反腐败方面有法可依,为我国反腐败工作提供了有力的工具。

  (二)反洗钱为我国反腐败提供了重要情报支撑。为适应反腐败斗争的需要,2004年中央批准建立我国的国家金融情报机构:中国反洗钱监测分析中心,作为负责收集、分析和提供反洗钱情报并进行国际情报交流的专门机构。中国反洗钱监测分析中心成立以来,每年接收数亿的金融机构和特定非金融机构、支付机构的大额和可疑交易报告,通过收集、分析为反腐败工作提供了大量的情报线索;同时通过案件协查,也为中央纪委、检察院查办贪污腐败案件提供了犯罪资金交易数据,为反腐倡廉工作提供了巨大数据支撑。为配合地方反腐败工作,2014年《中国人民银行办公厅关于严格依法配合纪检监察机关查询反洗钱信息工作的通知》,明确人民银行分支机构协助纪检监察机关查询反洗钱信息的范围、程序、保密事项等。近年来,人民银行协助地方纪检监察部门调查大量贪腐线索,为侦破贪腐案件提供了有力支持。

  (三)对外逃人员进行资金监控和冻结。为切断和追缴外逃腐败分子的资金,中国人民银行专门出台有关制度要求金融机构对中纪委、公安部发布的红色通缉令百名外逃人员涉及账户进行监控。各金融机构反洗钱部门认真落实相关要求,将外逃人员纳入反洗钱黑名单监控,依法向有关单位通报了账户排查情况,为境外追逃追赃工作提供了有力支持。我国金融机构的境外分支机构按照要求对相关人员账户进行排查资金,按照公安部门指令及时冻结资金。通过反洗钱国际协作,德意志银行等国际大型银行也将红通名单纳入其全球黑名单系统进行监控,将中国政府发布的名单纳入全球黑名单库进行监控,及时向中方提供有关资金交易信息,冻结资金。

  (四)积极开展专项行动,配合中央反腐败和境外追逃追赃工作。根据中央纪委统一部署,2015年至2018年中国人民银行会同公安部连续四年在全国范围内开展“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动”,反洗钱部门在线索摸排、案件调查、资金冻结等方面做了大量工作,协助破获大量相关案件,有效震慑了腐败分子和地下钱庄经营者,腐败分子犯罪资金外逃得到了初步遏制。

  新时期影响我国反洗钱防治腐败成效的制约因素

  (一)覆盖全国金融交易的国家反洗钱计算机网络系统尚未建立起来,对腐败高风险人群的实时监控难以完全实现。为接收金融机构、支付机构和特定非金融机构的大额和可疑交易报告,我国反洗钱义务机构的反洗钱计算机系统同中国反洗钱监测分析中心计算机系统进行了链接,初步建立了反洗钱计算机网络,但主要任务是反洗钱义务机构报送数据的接收及错误数据的退回功能,尚未具备对涉嫌腐败洗钱犯罪交易实时监控的功能。

  (二)腐败分子利用现金洗钱仍是反洗钱的薄弱环节。FATF《通过运送实物现金洗钱的研究报告》指出:现金交易与毒品、腐败犯罪等密切相关,是逃避审计追踪、资金外逃的重要手段。2014年,我国检察机关从国家发改委煤炭司原副司长魏某远家中搜查发现现金2亿余元,成为建国以来一次起获赃款现金数额最大的贪腐案件。此后,大量腐败犯罪分子家中窝藏巨额现金的案例被侦破,利用现金洗钱是腐败洗钱犯罪的重要方式。自2010年以来,中国人民银行一直推进非现金支付环境建设工作,非现金支付工具已经覆盖到我国所有的街道、行政村,特别是微信支付、支付宝等方便快捷的支付手段的出现,非现金支付工具基本覆盖所有的经营商户,但我国现金总体需求有增无减。现金是最原始也是最活跃的支付手段,现金交易可不留痕迹地隐匿交易活动,割裂资金流动的链条,规避稽查追踪,腐败犯罪分子常常以现金的形式大量收取贿资。

  (三)对腐败高风险人群的全面监测存在不足。根据贪污贿赂犯罪分子洗钱的特点,反洗钱部门从开户资料上的识别点、资金交易上的识别等方面初步建立了腐败洗钱的资金监测模型。但由于目前贪污贿赂犯罪具有以权谋私期权化、获利敛财间接化、对抗调查智能化、腐败案件涉外化的特点。在收受贿赂后,贪贿官员很少利用个人名义开立账户清洗赃款。只是监测腐败高风险人群本人很难发现腐败洗钱的犯罪线索。如果不将官员的近亲属、密切关系人全部纳入监测范围,很难通过对官员本人账户的资金监测发现腐败洗钱的线索。但我国目前的反洗钱法律制度尚未对此作出明确的规定。

  (四)对腐败分子利用特定非金融机构洗钱的监测难度较大。很长时间以来,利用金融机构提供的各种金融服务将黑钱洗白是犯罪分子的通常做法。但是,当国家对金融领域的监管逐渐严格,金融机构洗钱防控制度逐步建立后,腐败分子利用金融机构漂白脏钱的难度加大,被发现的风险在增加,通过房地产机构、典当、拍卖、珠宝贵金属交易等资金交易密集的特定非金融机构洗钱越来越为腐败犯罪分子所青睐。根据中国人民银行的洗钱类型分析报告,与特定非金融机构有关的案件大约占腐败洗钱案件的三分之一。但是与特定非金融机构洗钱犯罪高发形成对比的是该领域反制措施非常薄弱。2007年6月29日,金融行动特别工作组FATF对我国反洗钱和反恐怖融资工作的第三次评估报告认为,我国在反洗钱方面的主要缺陷是反洗钱措施应用的范围还相当狭窄,贵金属和宝石商、律师、公证员、房地产经纪人、信托服务公司、公司服务提供者等特定非金融机构很少履行反洗钱义务。

  提升防治腐败成效的反洗钱措施

  (一)健全反洗钱与反腐败的工作机制。要以国务院反洗钱工作部际联席会议为依托,强化部门间反洗钱、反腐败协作。加强反洗钱行政主管部门与中央纪委、监察机关、侦查机关、行政执法机关间的沟通协调,进一步完善反腐败可疑交易线索追查合作机制,加强情报会商和信息反馈机制,分析腐败洗钱的形势与趋势,不断优化反洗钱调查的策略、方法和技术。健全数据反洗钱、反腐败信息共享机制,建立相关单位间的电子化网络,实现安全、高效的数据信息共享,提升反洗钱防治腐败的效果。

  (二)启动覆盖全国金融交易的国家反洗钱计算机网络建设,实现对腐败洗钱的实时监控。启动覆盖全国金融交易的国家反洗钱计算机网络建设是发现腐败洗钱线索的基础性工作。国家反洗钱计算机网络建设要以金融机构反洗钱计算机系统为基础,通过完善有关制度,逐步将腐败高风险公众人物及其近亲属、密切关系人全面纳入监测范围,通过覆盖全国金融交易的反洗钱计算机监测网络的建设,实现对涉嫌腐败洗钱资金的实时监控,对腐败犯罪分子形成强有力的震慑。

  (三)继续发挥中国反洗钱监测分析中心的案件协查功能。启动覆盖全国金融交易的国家的反洗钱计算机网络建设,中国反洗钱监测分析中心作为枢纽在整个反洗钱计算机网络体系中的作用越来越重要。中国反洗钱监测分析中心计算机系统与金融机构和反腐败相关部门链接,实现反腐败信息共享。中国反洗钱监测分析中心利用其接收的大额交易和可疑交易报告庞大数据库可及时检索腐败犯罪分子及其近亲属、相关关系人的资金交易信息,为反腐败提供有力的数据支撑。在接收反洗钱义务机构大额和可疑交易的同时,当反洗钱义务机构发现的涉嫌腐败洗钱的可疑交易涉及到其他机构的,中国反洗钱监测分析中心在确保保密安全的情况下,为反洗钱义务机构提供涉及其他机构的交易,为全面分析腐败洗钱线索提供更完整的交易信息支撑。

  (四)加强对腐败分子利用现金洗钱的控制。一是加强大额现金交易的限制。要尽快修订《现金管理条例》及其实施细则,增强大额现金管理的可操作性。要对相关法律制度进行梳理,加入遏制和打击现金洗钱等犯罪活动相关内容,明确要求金融机构对客户缴存大额现金的来源进行审查,对客户大额提现进行严格管理,更好地履行现金管理职责。二是明确现金管理部门的职能。人民银行要进一步明确货币金银、支付结算、反洗钱部门在现金管理方面的职责,各部门相互配合,利用各专业的业务系统,加强信息的交流与共享,形成部门间现金管理合力。三是利用冠字号码对大额现金交易进行监测。人民币冠字号码信息包括钞票冠字号码、客户名称、身份证号、存取款网点名称、存取款时间等要素,对监测大额现金的流动轨迹具有重要的作用。冠字号码不仅可以解决假币纠纷,在反洗钱领域应用空间巨大。在反洗钱资金监测工作中,由于大额现金交易的可匿性,反洗钱监测分析人员掌握现金交易的来源、去向十分困难。利用冠字号码可识别每一张钞票的身份信息,将钞票的身份与客户的身份有机的捆绑在一起,通过监测人民币冠字号码的流动轨迹,可发现现金流动的轨迹。假如某客户存入银行钞票的冠字号码与前期另一客户提取钞票的冠字号码重叠率较高,就可推断出他们之间的大额现金交易关系。

  (五)加强腐败犯罪分子利用特定非金融机构洗钱的控制。按照FATF的解释,特定非金融行业是指赌场、房地产代理商、贵金属交易商和珠宝商、律师、公证人和其他独立法律人士及会计师、信托和企业服务提供商等。在我国大陆,设立赌场属非法经营。律师、公证人、注册会计师的服务范围较窄,同时信托业已经作为银行业金融纳入了反洗钱管理范围。因此,我国特定非金融行业主要是房地产和贵金属、珠宝交易行业等特定非金融机构。我国从2017年开始将房地产和贵金属交易商纳入反洗钱领域,珠宝和贵金属的零售和其他特定非金融机构尚未纳入反洗钱。所以我国特定非金融机构反洗钱工作任务非常艰巨。要加强国务院反洗钱部际联席会议成员单位之间的协作,将特定非金融机构逐步纳入反洗钱领域,将房地产领域的反洗钱制度落到实处。加强对特定非金融机构的资金监控,不给腐败分子留可乘之机。

  (作者为人民银行济南分行副行长)

责任编辑:李昂