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加强跨境金融服务监管 以外汇保证金交易为例

  近年来,在金融科技快速发展背景下,依托于互联网的金融活动不断出现,其中非法从事外汇保证金交易的活动也在增多。目前外汇保证金交易在我国为非法,为及时防范化解金融风险,外汇局在互联网金融风险专项整治工作机制下,在相关部门大力支持下,已处置非法外汇保证金交易平台600余家,取得阶段性成效。

  本文研究了外汇保证金交易及其境内外监管现状,深入剖析了非法外汇保证金跨境提供服务模式,并提出“跨境交付”模式下的跨境金融服务监管问题。按照《服务贸易总协定》的规定,跨境金融服务分为商业存在、跨境交付、境外消费、自然人流动四种模式。境外机构通过网络平台向我国境内居民提供外汇保证金交易,属于“跨境交付”。

  何谓“外汇保证金交易”

  (一)外汇保证金交易,也称外汇按金交易,一般指客户投资一定数量的资金作为保证金,按一定杠杆倍数在扩大的投资金额范围内进行外汇交易。主要特征是投资者以获取外汇交易盈利为目的,实际投资一定数量资金,作为交易保证金后,按一定的杠杆倍数扩大投资金额,使实际进行外汇交易的合同金额超出投资者实际投资的交易保证金金额。

  (二)具有场外、带杠杆、虚盘等特点。一是场外交易(OTC),一般不被视为期货(期货为场内交易)。二是带杠杆,通常以保证金方式开展。三是虚盘交易,不进行实物交割,损益来源于汇率波动。四是零售市场交易,投资者以个人散户为主。

  (三)交易模式主要为做市商模式。一是做市商模式。外汇经纪商直接作为交易对手,与客户持有反向头寸后,在银行间市场平盘。一般规模较大的外汇经纪商采取此模式。二是中间商模式。即外汇经纪商不持有头寸,客户交易的单子直接转给流动性供应商,由流动性供应商与客户进行交易,并在银行间市场平盘。一般规模较小的外汇经纪商采取此模式。

  此外,还有“对赌”模式,即外汇经纪商持有头寸,但不在银行间市场平盘,与客户形成“对赌”。此类模式对经纪商和投资者均有较大风险,一般“黑平台”多采取此模式。

  外汇保证金交易市场探析

  (一)我国尚未开放外汇保证金市场,目前在我国境内开展的外汇保证金交易均为非法。1994年《中国证监会、国家外汇管理局、国家工商行政管理局、公安部关于严厉查处非法外汇期货和外汇按金交易活动的通知》明确规定,未经批准,任何机构擅自开展外汇按金交易,属于违法行为;客户(单位和个人)委托未经批准的机构进行外汇按金交易,也属违法行为。2018年9月,人民银行、公安部、外汇局公开发布风险提示,再次强调外汇保证金交易在我国境内为非法,警示公众不要参与此类平台交易,避免财产损失。

  (二)澳大利亚、英国、新西兰、美国等国已开放外汇保证金市场,但也对此实施较严格的监管。一是明确外汇保证金交易须“持牌经营”。如英国、美国、澳大利亚等均明确规定须申请牌照方可经营。美国明确规定无牌照机构开展的场外杠杆外汇交易属于非法行为。二是限定杠杆率。从全球看,出于防范金融风险的需要,近年来杠杆率呈下降趋势。如英国对“12个月以下投资经验的零售客户”设定的杠杆倍数最高为25倍,其它普通客户最高为50倍。美国对主要货币的最大杠杆倍数限定为50倍,次要货币的杠杆倍数为20 倍。三是最低资本要求。如美国要求零售外汇经纪商至少持有2000万美元净资本。四是保护客户资金。美国、英国、澳大利亚均要求,客户保证金账户与经纪商账户分离,资金须由第三方银行代为托管。五是客户适当性管理。如香港地区要求具有稳健性投资资质的客户方可办理外汇保证金业务。六是要求对客户风险提示。如澳大利亚要求经纪商在网站上明确提示,客户的损失可能会超过最初保证金金额,并需至少给列举关于客户损失超过其初始资金的实例。七是明确禁止通过互联网方式提供此类服务。如比利时明确禁止通过电子渠道向客户提供外汇保证金交易等场外杠杆产品交易。

  (三)国际证监会组织(IOSCO)关注对外汇保证金交易等场外杠杆交易的风险管控,重点保护投资者利益。IOSCO在2018年2月提出的《零售场外杠杆产品咨询报告》(征求意见稿)中提出,应对场外杠杆交易(包括外汇保证金交易、差价合约和二元期权)实施以下管理措施:一是经营场外杠杆产品的机构,无论是国内还是跨国机构,均要持牌运营。二是要限制交易杠杆率。三是要将投资者损失控制在其初始资金以内。四是要加强对交易成本和费用的信息披露。五是要加强对盈利和损失比率等的风险披露。六是要提高报价和订单执行质量。七是要限制此类产品的销售、推广、营销活动,减少不当销售风险。

  基于互联网的非法外汇保证金业务趋于活跃

  (一)境外网站向我国境内非法提供外汇保证金交易。一是境内机构“披洋皮”在境外设立网站返程向境内提供跨境金融服务。我国有个别境内企业绕道境外获取牌照,再转以境外的“洋身份”利用互联网“返程”境内开展此业务。二是境外平台通过互联网跨境在我国境内开展外汇保证金交易,在我国境内乔装打扮为培训公司、咨询公司等,拓展市场,突破我国关于禁止开展外汇保证金交易的禁止性规定。有些“外汇交易平台”自称持有境外监管部门颁发的牌照(如自称已获得英国、澳大利亚、新西兰、塞浦路斯等金融监管部门颁发的牌照并受其监管等),杠杆率可达到一比数百甚至上千。

  (二)投资者“曲线投资”式的资金运作风险大且涉嫌违法违规。目前我国境内的外汇保证金交易,资金运作一般采取“地下模式”。资金“跨境”的少,“不跨境”的多。一是资金“跨境”的,主要利用个人结售汇5万美元便利化额度、买卖虚拟货币等方式转移资金。二是资金“不跨境”的,境内主要通过支付机构收付人民币资金,境外通过地下钱庄、内存外贷等方式获得外币资金。上述“曲线投资”式的资金运作,涉嫌违反我国支付管理以及外汇管理规定。而且,投资者资金运作过程缺乏监管,处于风险状态,有的甚至暴露在诈骗之中,并不能得到有效保障。

  (三)近期已处置几起典型案例。一是处罚为外汇保证金交易提供支付服务的支付公司。人民银行中支和外汇局分局发现,某支付公司为境外多家非法黄金、炒汇类平台提供支付服务。通过虚构货物贸易,办理无真实贸易背景跨境外汇支付业务,未能发现数家商户私自将支付接口转交给现货交易等非法平台使用,客观上为非法交易、虚假交易提供网络支付服务。人民银行中支和外汇局分局对其共处罚款3044.28万元人民币,没收违法所得1107万元人民币。二是对涉嫌诈骗、非法集资的平台,移送公安机关。比如,E平台宣称获境外监管牌照,在互联网平台上开展外汇保证金、货币指数、P2P等多种交易。2018年6月,当地公安以涉嫌诈骗对其立案侦办。F平台通过网站、手机APP客户端向我国境内居民提供外汇保证金交易、外汇理财产品、港美股交易、P2P理财等各类产品;与第三方支付机构签订合作协议,利用控制的壳商户收取境内个人人民币入金。2018年9月,当地公安以涉嫌非法吸收公众存款对其立案侦办。

  从上述案例来看,非法外汇保证金交易严重损害消费者/投资者利益。除交易亏损外,网站“跑路”、诈骗等也是造成投资者受损的重要原因。近年来,IGOFX、万象国际外汇、恒星外汇等相继跑路,消费者损失惨重,哭告无门。

  (四)外汇保证金交易存在的问题。一是新西兰金融市场监管局(FMA)日前发布风险提示,警告一家来自中国的零售外汇经纪商百华环球,冒用注册号,虚假宣传。二是澳大利亚证券投资委员会(ASIC)监管发现以下问题:1、套牌经营。有机构“克隆”正规持牌机构官方网站开展业务;短租房屋用于拍照、带客户线下参观,而后通过网上误导提供交易服务。2、混用业务牌照。部分机构在集团内安排多层级复杂的组织架构,各关联公司部分具有牌照,部分不具牌照,但名称类似,误导投资者。3、获得本国业务牌照但被外国公司实际控制。难以追查资金链条,无法保护消费者利益。三是国家互金专委会发布的关于“互联网外汇理财”平台的巡查公告,发现如下问题:1、业务牌照涉嫌造假,声称受权威机构监管或宣称拥有授权,实际查询信息不匹配。如亿鼎国际集团声称获得英国FCA认可并受其全面监管。但经查询,FCA的注册号显示的公司与亿鼎的信息不一致。2、承诺高收益,交易过程不透明。暗箱操作,蚕食客户资金。3、涉嫌利用“传销模式”发展客户。部分平台按层级返利方式吸引新投资者加入。4、打着“外汇交易”旗号,持续高额分红。由于盈利的不确定性,很可能是“庞氏骗局”。

  此外,实践中还发现其他提供类似非法跨境服务的行为。一是居民境外购房。属于我国尚未开放的资本项目交易。外汇政策也不支持,如涉及违规操作,将会予以重罚。二是居民境外炒股、期货和贵金属。证监会也提示过风险,目前境内居民境外炒股只有沪(深)港通、合格境内机构投资者制度(QDII)等合法渠道,其他渠道开展境外炒股,并无任何资金保障和法律保障。三是居民通过互联网、APP等参与境外赌博、赌球。苹果公司在应用商店中上架赌博应用程序(APP),通过该APP提供跨境赌博服务。据外媒报道,2018年8月苹果公司在其应用商店中删除了25000个赌博应用程序。

  金融科技对跨境金融服务具有“双刃剑”作用

  (一)金融科技为“跨境交付”模式下的跨境金融服务提供了技术支持,可以冲破市场壁垒,促进全球金融市场开放。一是有利于推动金融创新,交易更加快速、便捷、安全。网上银行、手机银行等快速发展,使人足不出户就可实现便捷交易。二是有利于实现“普惠金融”。金融科技的应用,可有效降低金融服务成本,提供个性化的金融服务,提升金融服务质量和普惠金融能力。三是有利于促进形成更加一体化的全球金融市场。TPP框架下的金融服务自由化一定程度上代表了未来跨境金融服务的高水平开放标准。目前发达国家已形成高水平开放的金融服务一体化市场。如果发展中国家仍停滞不前,势必会失去进入全球金融服务市场的机会。要努力向金融开放的新标杆看齐,促进全球金融市场开放。

  (二)金融科技发展,也会助长跨境违法违规金融服务,导致风险跨境传染。一是近年来,基于互联网的跨境非法金融活动持续活跃。澳大利亚金融监管部门去年以来让苹果公司、Google下架了300多个APP应用软件,主要是涉及有些公司未经过市场准入就向澳大利亚居民提供金融服务。俄罗斯央行关闭了400多家网站,因为这些网站违规向俄罗斯居民提供金融服务。二是究其原因,主要是不同国家基于战略、利益和理念的不同,对于本国金融活动的监管宽严标准各异。全球范围内金融活动存在向监管宽松区域和低洼地带移动的动力。而互联网技术和金融科技的发展,使得这种移动更加“便捷”。三是对服务接受国来说,风险主要是扰乱当地金融秩序,积累金融风险。如果服务接受国金融监管部门对此类业务尚无市场准入管理、也无完备的管理体系,在“无监管”的状态下,野蛮生长,金融风险将逐步累积,一旦风险暴露,将对服务接受国金融体系产生严重打击。四是对服务提供国来说,风险主要是难于监管本国机构在境外的行为,可能损害投资人利益、损害国家形象。此外,服务提供国也难以对“出海”资金实施监管。如资金受损,则境内投资者将面临利益缺乏保护的问题,也会间接影响境内金融体系的稳定。

  加强“跨境交付”模式下的跨境金融服务监管能力

  (一)初期可要求外资以设立商业存在方式提供金融服务。作为服务接受国,出于维护本国市场开放程度及消费者权益保护的需要,初期可要求外资向本国提供金融服务必须设立商业存在、开展金融服务必须经过许可等。如,12月7日俄罗斯国家杜马提出国家支付系统法律修正案,要求未在俄罗斯注册的外国支付系统运营商必须在俄罗斯开设代表处,并从俄罗斯中央银行获得转账许可。如我国支付宝和微信未在俄罗斯设立商业存在并获得许可,根据该法案,将被禁止向俄罗斯公民提供转账服务。

  (二)中长期来看,需逐步提高我国金融服务市场开放水平,同时完善建立一套与开放程度相匹配的监管体系。一是金融服务市场开放是未来趋势,封闭市场会失去参与全球竞争的机会。而且一些违法违规的跨境金融服务的出现,也是因为没有开放市场。与其固步自封,不如逐步对外开放,主动融入全球市场,增强主动性。二是要放得开,还要管得住。要强调互联网虽然无国界,但是金融牌照必须有国界,跨境金融服务不可“无照驾驶”。任何机构通过任何方式在本国境内提供金融服务,都需要遵守当地金融监管规则,不可游离在本国金融监管之外。三是要处理好金融创新和风险控制的关系,要完善建立一套与开放程度相匹配的监管体系。一方面,要对跨境向本国提供金融服务的境外机构,实施牌照准入管理以及日常业务监管;另一方面,还要实时监测本国机构向境外跨境提供金融服务情况,并主动对本国机构在境外的展业行为实施管理。

  (三)加强“跨境交付”模式下的跨境金融服务全球治理。一是要强调跨境金融服务的交易留痕。要实现境内境外穿透式监管,线上线下穿透式监管。二是要在双边和多边层面,加强国际监管合作,探索形成全球最佳监管标准,防范监管套利。缔结双边和多边协定时,可明确跨境提供金融服务需同时满足服务提供国和服务接受国的市场准入条件,获得两国的金融许可。三是联手打击非法,使非法跨境金融服务境内、境外无处遁形,线上、线下无处遁形。可通过签署谅解备忘录(MOU)的形式开展监管和执法合作,打击违法违规。

  (作者为国家外汇管理局总会计师)

责任编辑:李昂