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推进金融科技下跨境金融服务的全球治理

  金融科技(FinTech)可以促进跨境金融服务发展,促进各国市场开放,也会助长跨境违法违规金融服务与风险传染,需要推进FinTech跨境金融服务的全球治理:市场开放,协同监管与风险防范风险防范。

  跨境金融服务探析

  (一)金融服务属于服务贸易。根据《服务贸易总协定》,金融服务属于服务贸易。服务贸易有四种模式:第一是商业存在。比如境外银行在中国以开设分行或子行的方式在我国境内提供金融服务。第二是跨境交付。A国的银行在A国向B国的消费者提供金融服务。第三是境外消费。第四是自然人流动。

  (二)对互联网跨境金融服务的监管难度较大。随着金融科技的发展,通过互联网向全球消费者提供跨境金融服务,主要通过“跨境交付”方式实现。即服务提供商在一个国家,消费者、投资者在另外一个国家。对服务接受国和服务提供国来讲,对互联网跨境金融服务的监管难度较大,对监管提出很大挑战。

  而且还有更大的挑战,WTO部分成员国在乌拉圭回合达成《关于金融服务承诺的谅解》,对“新的金融服务”给予开放态度。即对于在A国尚不存在而在B国已经存在的金融服务,A国应允许设在其领土内的任何其他成员国的金融服务提供者在其领土内提供该服务。这是更高层次的金融开放,将会对监管提出更大挑战。

  (三)在GATS框架下我国仅承诺特定金融服务可通过“跨境交付”方式提供。就我国来说,根据《中华人民共和国加入议定书》附件9《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表》,除特定保险服务、证券服务、金融信息数据服务外,未承诺其他金融服务可通过“跨境交付”方式提供。

  从国际最新实践看,即便在服务贸易开放水平相对较高的TPP协议框架内,虽允许服务提供者在他国没有商业存在的情况下提供跨境金融服务,但仍要求在对方国家完成跨境金融服务提供商注册或取得该国监管部门的授权。

  FinTech也会助长跨境违法违规金融服务与风险传染

  (一)近年来基于互联网的跨境非法金融活动趋于活跃,监管部门相继采取措施。一是2017年,俄罗斯央行表示已开始关闭400家网站,其中许多网站涉嫌网络诈骗或传播恶意软件,包括向俄罗斯客户提供金融服务的诈骗公司,这些公司没有获得俄罗斯央行颁发的必要牌照。二是2018年国家外汇管理局与澳大利亚金融监管部门进行了访问交流,据介绍,其让两大互联网巨头公司下架了300多个应用程序,这些都涉及到未获得澳大利亚市场准入的情况下,通过APP跨境提供金融服务。三是2018年8月31日,中国互联网金融协会发布了《关于防范非法互联网外汇按金交易风险的提示》,向社会公众提示从事非法互联网外汇保证金交易的风险。指出:近期,发现一些机构通过互联网非法从事外汇按金(也称外汇保证金,一般指客户投资一定数量的资金作为保证金,按一定杠杆倍数在扩大的投资金额范围内进行外汇交易)活动,吸引一些客户参与投资交易,严重违反了国家现行金融法规,扰乱了金融秩序,并形成较大风险隐患。为避免造成社会公众财产损失,特提示风险如下:(1)目前,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构未批准任何机构在境内开展或代理开展外汇按金业务。(2)根据《关于严厉查处非法外汇期货和外汇按金交易活动的通知》,凡未经批准的机构擅自开展外汇按金交易的,均属于违法行为;客户(单位和个人)委托未经批准的机构进行外汇按金交易(无论以外币或人民币作保证金)的,也属违法行为。(3)请社会公众充分认识参与非法互联网外汇按金交易活动的危害,主动提高风险防范意识和能力,谨防因参与此类交易造成财产损失。(4)广大公众如发现违法犯罪活动线索,应积极向有关部门反映。

  (二)我国跨境非法金融活动涉及两个方向。一是从境外到境内。比如,境外公司通过互联网平台跨境在我国境内开展外汇保证金交易。境外公司通过互联网平台跨境在我国境内进行ICO交易。境内公司在境外设立网站,“返程”向境内提供跨境金融服务。还有的公司通过在苹果应用商店中的赌博应用程序(APP),提供跨境赌博服务。二是境内到境外。一些境内机构通过互联网平台在境外开展“现金贷”等交易。

  (三)从违法违规角度看可以分为两类。一是机构获得了母国金融牌照,但未获得服务接受国的金融牌照。未获得服务接受国牌照有两种情况,服务接受国尚未开放某类金融服务市场,并明确禁止开展此类金融交易,或者服务接受国尚无市场准入管理,也未明确禁止,态度不清晰。二是非法交易平台通过互联网,以提供跨境金融服务的名义集资诈骗。包括三种情况:(1)资金来源非法。有的在东南亚开展业务的“现金贷”资金来源于我国非法集资平台,通过非法债务凭证、比特币、ICO、互联网变相彩票、“电子黄金”或其它虚拟产品投资等新方式在我境内非法集资。(2)资金跨境转移非法。有的“现金贷”通过地下钱庄、虚假贸易、海外并购、虚拟货币转移、利用离岸金融中心等方式转移至境外。(3)以交易之名掩盖违法犯罪之实。有的在我国境内提供服务的“外汇交易平台”名为开展“外汇保证金交易”,实为非法集资或诈骗。

  (四)互联网违法违规跨境金融活动增多。其具有多方面原因:一是从服务提供者角度来看,巨大的市场诱惑是主因。二是从消费者角度来看,金融服务的易获得性以及高收益、高回报具有极大诱惑。行为经济学研究证明,70%的投资者过度自信,认为自己比一般的投资者的平均水平高。三是从技术角度来看,互联网技术和金融科技使跨境金融服务成本更低、快捷程度更高。四是从监管者角度来看,监管能力不足。境外机构跨境开展的一些国内未开放的业务,由谁监管、如何监管尚无定论。五是从监管标准来看,各国监管尺度不一,存在国际监管套利。以外汇保证金为例:美国监管较为严格,且可长臂管辖至境外。因此,许多平台不敢跨境向美国境内提供服务,也不敢向美国人提供服务。一些国家如塞浦路斯、塞舌尔等监管宽松。有些公司拥有多个监管标准不一的牌照。

  (五)网络平台违规提供跨境金融服务问题特点。根据国家互联网金融安全委员会发布的风险案例以及新西兰、澳大利亚监管部门的监管实践,发现通过网络平台违规提供跨境金融服务主要存在以下问题:一是业务牌照涉嫌造假,声称受澳大利亚等国监管部门监管或宣称拥有授权,其实属于欺骗。新西兰金融市场监管局(FMA)日前发布风险提示,警告一家来自中国的零售外汇经纪商,冒用注册号,虚假宣传。澳大利亚监管部门发现有机构“套牌经营”,“克隆”正规持牌机构官方网站开展业务;澳大利亚有机构租房屋一两周用于拍照、带客户线下参观,完后关门走人,继续通过互联网平台提供交易服务,其实没有牌照。二是混用业务牌照。部分机构在集团内安排多层级复杂的组织架构,各关联公司部分具有牌照,部分不具牌照,但名称类似。消费者较难准确了解自己是与哪个机构在进行交易。三是获得本国业务牌照但被外国公司实际控制。澳大利亚监管部门发现,部分机构持有牌照,但在澳大利亚既无资产也无交易,实际由维京群岛(或塞舌尔、马耳他、塞浦路斯等)离岸公司控制,消费者投诉时,监管部门难以追溯公司股东信息和资金链信息(资金可能根本未进入澳大利亚,或仅利用壳公司进入一小部分,或进入后立刻转账香港、台湾、内地等)。特别是消费者现金支付或付款给经纪人个人时,资金链更难追查。四是承诺高收益,交易过程不透明。暗箱操作,蚕食客户资金。五是涉嫌利用“传销模式”发展客户。部分平台按层级返利方式吸引新投资者加入。六是打着“交易”旗号,持续高额分红。由于盈利的不确定性,很可能是“庞氏骗局”。七是通过变相的线下商业存在。如培训中心、教育公司等形式,突破服务接受国的禁止性规定。

  (六)易引发的风险。一是投资者的风险。主要是经济损失。交易亏损、网站“跑路”、诈骗等是造成投资者受损的重要原因。二是服务接受国的风险。主要是监管难度大,只能看到网站,见不到人,任其扰乱当地金融秩序。三是服务提供国的风险。主要是服务提供国难以对本国机构在境外开展业务的合规性监管。“出海”资金遭受损失,则境内投资者将面临利益缺乏保护的问题。

  FinTech跨境金融服务的全球治理:促进开放,协同监管,防范风险跨境传染

  (一)发挥好FinTech促进市场开放,促进金融创新,促进普惠金融的作用。TPP框架下更高水平的金融服务自由化一定程度上代表了未来跨境金融服务的高水平开放标准。封闭市场,就会失去竞争力,失去全球机会,一些违法违规的跨境金融服务也是因为市场封闭而引发的,市场开放后就可能成为合法的了。各国应结合本国实际,逐步开放本国金融服务市场,主动融入全球市场。

  (二)要具备匹配的监管能力,加强监管协同,形成数字环境下跨境金融服务的全球监管标准。G20、IMF和BIS等国际组织有必要主导推动形成全球最佳监管标准。包括:(1)处理好金融创新与风险控制的关系;(2)强调交易留痕,境内、境外,穿透监管;(3)加强对跨境资金流动的监测,推进监管信息共享、数据共享,推出数据跨境流动规则;(4)强化信息披露;(5)加强金融基础设施建设;(6)完善跨境金融服务的金融消费者、投资者保护体系。投资者、消费者也要增强自保意识和能力,树立“受益自享、风险自担”理念;(7)开展同行评估,防范国家发展竞赛带来过度创新和“监管竞次”(比如有的国家允许机构在本国注册,但是只允许境外提供服务,不准给本国提供服务);(8)签定多边、双边合作备忘录(MMOU、MOU)推进监管合作等。

  (三)各国监管部门、司法部门联手出击,使非法跨境金融服务境内、境外无处遁形,线上、线下无处遁形。一是发展中的服务接受国初期可要求外资向本国提供金融服务必须设立商业存在,中长期需要构建跨境交付模式下的监管体系,提高监管能力。二是服务提供国应强调本国“出海”企业遵守服务接受国监管和法律。三是私人部门要有底线意识,大公司更要有社会责任意识。比如我国非法外汇保证金交易的APP下架工作需要大公司积极配合。四是联合监管、联合执法,打击违法违规跨境金融活动。比如采取跨境警告、移交警方、收紧牌照(澳大利亚监管部门针对外汇保证金交易牌照发放)等措施。

  就我国来说:一是对境外机构在我国境内开展跨境金融服务的:合法合规的,要给予支持;违法违规的,要严厉打击。二是对我国企业在境外开展跨境金融服务的:(1)要鼓励我国领先的FinTech企业向当地输出金融科技能力;(2)要强调我国企业在境外合规经营,当下需要提醒东南亚监管当局“现金贷”的风险隐患。

  我国属于世界公认的金融科技发展较快的国家,应站在维护全球金融秩序的高度,推进FinTech跨境金融服务的全球治理,树立负责任大国的形象。

  (作者系国家外汇管理局总会计师)

责任编辑:梁艳珍