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金融科技监管面临的挑战与应对

    党的十九大报告要求健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。2018年中央经济工作会议要求打好防范化解重大金融风险攻坚战。在当前科技与金融深度融合、金融科技迅猛发展的形势下,必须更加重视金融业务风险与技术风险叠加后产生的扩散效应,平衡行业发展与风险监管间的关系,通过建设多层次、全方位监管治理体系,确保金融科技发展过程中的风险可监测、可管控、可承受,促进金融科技行业为服务实体经济与普惠金融发挥更大作用。

    中国金融科技监管的发展历程

    (一)信息安全监管阶段。在中国金融业信息化建设起步时期,网络银行、网络支付技术大规模应用,金融科技监管主要聚焦于金融业信息基础设施的完善和信息安全。

    (二)风险警示阶段。在互联网金融发展初期,随着网络支付机构的大量增加,网络支付业务的风险开始得到关注,但并未出台有针对性的监管政策,只是通过发布风险提示与业界和公众沟通等方式,提出对网络诈骗、非法集资、非法吸收公众存款、违规设立资金池等行为的预警与防范。

    (三)监管规则初创阶段。随着国家“互联网+”战略实施,互联网金融新业务呈几何式增长,由于缺乏严密的监管规则,风险隐患逐步暴露。以《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》为标志,国家开始对互联网金融业态进行界定,对监管职责进行划分,随后,各监管部门开始针对各自管辖范围内监管对象制定专项监管规定,金融科技监管治理架构开始建立。

    (四)风险排查和集中整治阶段。2016年5月,互联网金融风险专项整治工作开始有序推进,将于2018年6月底前完成最终整改验收工作。2017年,各项监管细则密集出台,“监管合规”成为金融科技行业的首要工作任务。2017年5月,中国人民银行成立了金融科技委员会,提出要强化监管科技,识别和防范新型金融风险。2018年,人民银行要着力建立完善互联网金融监管和风险防范长效机制,并将互联网金融纳入宏观审慎管理框架。

    金融科技给监管带来新的挑战

    (一)有效监管框架尚未形成。由于各项金融科技的创新性和成熟度不同,目前各国主要考虑并实施的是对网络融资和电子货币的监管,对具体金融科技类别的监管存在较大差异。同时,传统金融业已逐步受到金融科技业的无国界竞争,但对于金融科技的跨界监管合作安排却明显滞后于跨界展业步伐,无论是在监管还是消费者保护方面,目前尚无明确机制化安排。

    (二)风险监测管控难度加大。金融科技以信息技术为核心,其业务模式背后是庞大、复杂、相互关联的信息系统,海量的信息流、复杂的信息结构,客观上给识别风险造成了难度。以移动互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为支撑的金融科技正深入影响金融服务范式、风险定价机制和风险管控模式。面对高度虚拟化、网络化、分布式的金融科技体系,与之匹配的信息技术、监管能力以及技术资源对监管体系提出了新要求。金融科技跨越时空限制在不同领域、不同市场开展多元化的金融业务,混业特征更加明显。去中心化和金融脱媒使得更多未接受过严格监管、内控管理水平较低的科技企业进入金融行业,同时,许多交易活动由于脱离中央银行清算体系增加了交易风险敞口。

    (三)监管手段无法满足风险监测需要。随着金融科技手段的快速发展,金融交易主导方发生变化,传统监管手段已不能满足金融科技带给金融市场的变化,监管者需要快速更新知识结构,提高识别潜在风险的科技手段,增强监管有效性。区块链和大数据等科技手段分布式、去中心化等结构特点,使金融获得了跨界融合、多点互动的机会和能力,在提升金融服务效率和提高金融服务能力的同时,金融的技术门槛进一步提高,单一的金融监管模式已不能满足风险监测和管控的要求。

    金融科技监管的发展路径建议

    (一)树立正确的行业发展理念。党的十九大报告关于增强金融服务实体经济能力的要求,抓住了金融业的初心和本源,体现了金融发展的基本规律;“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾”这个带有全局性、总体性的重要判断,对通过金融科技发展提升金融服务的覆盖率、可得性和满意度,提出更高要求和更多期待。因此,金融科技发展一是必须紧紧围绕实体经济需求和传统金融服务短板,把握好创新的着力点,依托技术驱动的金融新业态、新工具、新手段,把金融资源合理高效地配置到经济社会发展的重点领域和关键环节,提高金融供给对实体经济需求变化的适应性和灵活性;二是始终坚守普惠初心,聚焦小微企业、弱势群体、特殊人群等重点服务对象,通过不断提高普惠金融领域政策激励、资源配置的精准性和针对性,综合破解普惠金融机构“使命漂移”这一世界性难题。

    (二)采取适应行业发展趋势的监管方式。近年中国出现的系统性风险隐患,基本上都与资产管理业务无序扩张有关。金融科技产品跨业态、多领域、链条复杂,尤其需要树立可持续、主动、包容的监管导向,大力推进穿透式监管与功能监管、行为监管。一方面,要透过产品的表面形态看清业务实质,将资金来源、中间环节与最终投向穿透联接起来,按照“实质重于形式”的原则甄别业务性质,根据业务功能和法律属性明确监管规则,积极运用穿透式监管手段强化监管渗透的深度、广度和频度,实现业务风险全流程识别,真正解决新技术所导致的混业型金融创新带来的潜在风险与不确定性;另一方面,要跳出监管主体分割、围绕机构对象的传统监管思路,以功能监管、行为监管为主,对相同或类似业务采取统一或相对统一的监管标准,缓和监管职能冲突,减少监管真空及监管重叠,消除监管套利,真正适应混业经营趋势下防控交叉金融风险的需要,从而实现对金融体系的全面监管。

    (三)构建科学有效的监管体系。一是加强国际协作。参考国外监管框架,与国际组织和制定国际监管标准的机构在信息交换、政策融合、风险分析、业务监测、危机防范等方面开展合作,为国际协同监管奠定基础。二是针对金融科技呈现出的业态多样、主体多元、高度关联、动态平衡的特征,加强顶层设计,明确业务边界、监管分工与监管职责,在国家层面统筹建立包括“一行三会”、工信、工商、公安等部门以及地方政府在内的监管协调机制,建立具有针对性、一致性和有效性的金融科技监管原则、微观指标和监管工具。三是大力发展监管科技。充分利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段,提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力。搭建金融科技统计监测和风险监测体系,持续、动态地跟踪金融科技发展、演进和风险变化。

    (四)平衡风险与创新间的适度关系。为持续巩固欧洲金融科技领航者地位,英国政府于2015年3月提出“监管沙盒”概念,为创新企业提供短周期、小规模的安全场所进行创新型产品、服务、商业模式、传送机制的测试,并且不会将不良影响直接带给处于正常监管机制下的企业,从而缓冲监管与创新之间的矛盾。之后,新加坡、澳大利亚、马来西亚、泰国都陆续加入了“监管沙盒”的实践之中。中国金融科技产业近年来异军突起却尚未形成稳定的业态模式,尚未建立完备的法律体系,借鉴“监管沙盒”这种创新式监管模式测试最佳的监管途径,寻求风险驾驭的最佳方法。通过监管措施的主动调整促进市场创新的主动实现,将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变成为主动引导的理念,弥补现有监管机制的不足。

    (作者系人民银行大连市中心支行副行长)

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