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湖南区域金融消费者权益保护环境评估实践与思考

  推动环境评估成为加强行为监管的一项创新实践。加强环境评估工作,既是深入探索、持续推进行为监管的一种创新实践,更是缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的需要,也是认真贯彻落实第五次全国金融工作会议提出“加强功能监管、更加重视行为监管”要求的一项工作举措。

  中国人民银行(以下简称“总行”)高度重视金融消费者权益保护环境评估(以下简称“环境评估”)工作,早在2014年,就选择湖南、广州和宁波等三个省市先行先试,开展环境评估试点工作。2015年试点城市扩大到11个省市,为国务院出台《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出“推动金融消费者权益保护环境评估工作,为保护金融消费者合法权益创造良好金融发展环境”提供了决策参考。

  湖南省环境评估试点工作开展情况

  (一)精准定位,先行先试,试点稳步推进。人民银行长沙中心支行作为全国环境评估首批试点单位,紧扣总行每年对环境评估试点工作提出的要求,结合湖南实际,提出新思路,采取新举措,制定新目标,积极稳妥推进试点工作。2016年,按照总行“深度合作、提质进档、形成品牌”的工作要求,优化调整指标体系、强化数据真实性检验,继续夯实环境评估工作基础。2017年,根据总行“推进评估工作标准化”的工作目标,严格把握数据采集流程、真实性与有效性核查、计算和评估结果分析等关键环节,进一步提高环境评估的科学性、可复制性和可推广性。

  (二)逐年验证,动态调整,指标体系日臻完善。长沙中支坚持以“科学性、系统性、相关性、可操作性”为基本原则,在深入研究、借鉴国内外评估经验的基础上,构建科学有效的评估指标体系和计量方法。一是评估指标设计科学,总体稳定。2014年,创新构建了涵盖6个项目层、20个子项目层和54个原始指标的阶梯层次环境评估指标体系。2017年,根据《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》有关要求,结合《中国普惠金融指标体系(2017年版)》《消费者金融素养调查》等现有指标的可获得性,最终将指标体系定格在6个项目层、17个子项目层和61个原始指标。二是评估计量方法设计有效、合理适用。长沙中支与湖南大学金融管理研究中心深度合作,坚持“定量与定性相结合”,通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措施,提高计量权重确定的效度和信度,利用有效评估模型和权重设计,科学得出各地市环境评估得分,客观、真实反映湖南区域各地金融消费者权益保护环境现状。

  (三)创新方法,全面核查,基础数据真实可靠。长沙中支一直将基础数据的真实性视为环境评估工作的生命线,在力保采数环节的客观公正性、可获得性和易操作性的基础上,不断探索保障数据真实性的新机制。一是完善非现场比对。建立内容包括环境评估历史数据、人民银行各相关业务部门提供的报表和重大事项报告、金融机构相关报表、其他金融监管部门相关数据等的环境评估日常基础数据库,将市州中支报送的原始数据与数据库信息开展初步检测和验证。二是应用数据检测方法。运用统计学检验方法对指标数据进行扫描,梳理出需重点校验的指标,对异常可疑、异常变化的指标值予以标注;总体判断数据的偏离状况,形成数据诊断报告。三是开展现场核查。根据非现场比对和数据检查结果,对偏离度较高的数据开展现场核查。

  (四)提炼成果,强化运用,影响力持续扩大。长沙中支每年以新闻通气会的形式,借助省内主流媒体及时向社会各界发布年度环境评估报告,不断扩大评估工作社会影响。2015年,通过中国金融出版社出版著作《金融消费权益保护环境评估与建设》,其中包括全国首次发布的省域环境评估报告。2016年,环境评估报告呈报省委省人民政府,省人民政府常务副省长作出了“此项工作开展得很好,望继续推进,并不断完善”的肯定性批示。

  湖南省环境评估实施效应

  (一)提升了金融消费者权益保护工作效能。创建科学的环境评估指标体系,既提出了区域金融消费权益保护环境建设的指导框架,也明确了金融消保工作好坏的衡量标准,通过四年的评估实践,不断发掘和改进金融消保工作存在的薄弱环节和问题,有效促进了全省金融消保工作持续改善。一是消保工作机制全面建立。各监管部门、金融机构以设立金融消费者权益保护工作领导小组或成立工作委员会等形式,逐步完善组织架构、人员配备。2017年,湖南省银行业金融机构一级支行金融消费权益保护工作部门完备率、工作职责完备率、人员配备率等均达到100%。二是金融消保制度体系不断完善。人民银行长沙中支先后研究出台了《金融消费权益保护工作评估办法》《金融消费纠纷群体事件应急预案》等一系列制度,研究制定了金融消费权益保护行政处罚自由裁量基准,为全省金融消费权益保护工作有序有效开展奠定了良好基础。2017年,金融机构金融消费者权益保护各项制度制定总数达3738个,较2014年增长近两倍,制度公开率达92.44%。三是金融消费者核心权利得到有效保护。金融主体履行金融消费者权益保护义务的责任心增强,经营行为不断规范,金融消费者知情权、隐私权、求偿权和安全权领域等核心权利得到有效保护。四是金融消保创新意识明显增强。金融机构金融消费者权益保护工作紧迫感和责任感增强,大都主动设立无障碍通道、设置老年人窗口,推出消费者权益保护“限时服务负责制”、建立“消费者权益保护建议书”等。湖南省2016年金融消费者权益保护工作创新381件,为2014年的2.3倍。五是金融消费投诉得到妥善处理。成立湖南省金融消费纠纷调解中心,推行金融消费权益保护信息管理系统,实现全省互联互通。2014年至2016年湖南省12363投诉办结率均为100%,投诉处理满意度在95%以上。

  (二)优化了金融消费者权益保护环境。充分发挥环境评估的平台作用,形成了金融系统、地方党政、司法部门及社会各界齐抓共管与深度合作格局,共同优化金融消费环境。一是初步建立了金融消保共商共促机制。湖南省各地将金融消费权益保护纳入了十三五规划或普惠金融发展规划,对优化金融消费环境提出了更高的目标和具体任务要求。2016年,湖南省建立了消费者权益保护厅际联席会议制度,省内各地市也成立了相应机构,定期沟通情况,实现信息共享,为金融消费权益保护创造良好的外部条件。二是推动了金融司法环境改善。2016年,湖南省法庭覆盖率达32%,基本上满足全省消费者的司法需求;金融纠纷案件结案率为84.21%,同比提高了29个百分点;法庭出台的规范性文件数由2015年的1个增至6个,实现跨越式增长。三是提升了消费者金融素养。金融系统以“3·15金融消费者权益日”和“金融知识普及月”集中宣传活动为主线,开展金融知识“进社区、进学校、进乡村、进企业”等活动。2017年湖南省消费者金融素养调查显示,全省金融知识总体正确率同比上升了3.6个百分点。四是推动了金融生态环境改善。2015年至2017年,湖南金融生态评估得分分别为72.47分、72.61分、72.83分,逐年稳步提升,全省金融生态环境不断优化。

  (三)服务于央行宏观审慎管理。环境评估在创造了金融消费领域的一种评估技术工具的同时,也成为了中央银行的一种先进的管理机制,探索了央行履行行为监管职责的新方式,服务于宏观审慎管理。一是探索了一条有效的行为监管方式。行为监管是监管机构就金融消费交易全过程对金融机构的经营行为提出的规范性要求。湖南省环境评估工作立足于整体性监管和行为监管,分析金融消费权益保护的实际运用情况,发挥其评估和监测功能,促进了真实的金融环境信息披露,防控高风险金融活动,保障金融市场的公平正义,维护金融消费者的权益。同时,长沙中支依据评估结果所反映的问题,组织开展现场监督检查,提高了行为监管的针对性和有效性,日益成为实施宏观审慎管理的有益补充。二是环境评估工作与人民银行相关业务工作深度融合。环境评估与金融精准扶贫效果评估、金融生态评估、金融稳定评估、反洗钱评估、普惠金融指标体系建设等工作相融合,优势互补。环境评估指标数据收集后部分数据可以直接为金融生态评估、稳定评估、反洗钱评估、普惠金融数据所用,反之亦然,为宏观审慎评估提供有力支撑。三是促进央行宏观审慎管理政策和措施落实到位。长沙中支每年根据区域环境评估结果,编写环境评估报告,并通过适当方式公布各区域综合排名和单项排名,引导区域金融机构创新金融产品,改善金融服务,规范经营行为,充分发挥环境评估在优化区域金融工作特别是金融消费权益保护环境评估的导向作用,确保央行宏观审慎管理政策和措施传导更加顺畅、落实更加到位、效果更加明显。

  (四)促进了金融服务实体经济。开展环境评估,正向激励金融机构主动回归主业,不断改进金融服务,创新金融产品,更好地满足企业融资需求。2016年未,湖南省实现银行服务网点乡镇全覆盖,助农取款服务点实现村村通;全省涉农贷款余额8960.4亿元,同比增长14.8%,高出全省贷款平均增速1.1个百分点;小微企业贷款余额5662.8亿元,同比增长24.6%,增速高出全省贷款平均增速10.9个百分点;人均个人消费贷款余额同比增长30%。

  深化环境评估的思考

  (一)推动环境评估成为加强行为监管的一项创新实践。加强环境评估工作,既是深入探索、持续推进行为监管的一种创新实践,更是缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的需要,也是认真贯彻落实第五次全国金融工作会议提出“加强功能监管、更加重视行为监管”要求的一项工作举措。

  (二)注重发挥环境评估对宏观审慎管理的补充作用。环境评估作为行为监管的一种有效手段,能及时有效预警系统风险,实现风险监管和金融稳定关口前移,与宏观审慎管理目标高度契合。因此,加强环境评估结果在宏观审慎管理中的有效运用,弥补宏观审慎管理缺乏过程监管和行为监管的不足,补齐审慎指标的短板,有利于优化宏观审慎管理,维护金融稳定,有效防范金融系统风险。

  (三)深化环境评估试点成果。建议比较全国各种试点模式,综合分析各种评估指标体系,总结各地成功经验和做法,整合金融机构消费权益保护年度工作评估,建立统一的指标体系和评估方法,逐步实现金融消费权益保护环境评估工作制度化、规范化、标准化。

  (四)科学有效整合各种评估工作。建议以“宏观审慎管理”和“行为监管”为标准,对现行各类评估工作进行系统清理和有效整合,形成各具特色、优势互补的评估工作新格局,以全面提升评估工作的权威性和影响力。

  (课题组总顾问:马天禄,课题组组长:李志军 、彭建刚,课题组成员:罗世乐、 任双进、 周鸿卫、 何婧、刘慧宜、 胡朋、 张丽康、 朱宝)

责任编辑:liangyanzhen