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充分发挥地方政府的作用

  产能过剩是一个世界性的普遍现象,但发达国家的产能过剩主要是经济周期型和垄断型。经济周期型是指伴随着经济危机而出现的一种周期性产能过剩现象;垄断型是指垄断企业通常会提高产能,阻止潜在新进入者以减少竞争,但为获取垄断利润而不会完全使用其资源,从而形成空闲产能。由于市场机制对经济和产能有自动调节作用,垄断行业在发达国家国民经济中的占比并不大,因此产能过剩在发达国家不算是严重问题,它们也很少制定专门的化解产能过剩的政策措施。但我国产能过剩的原因比发达国家复杂得多,其中最显著的区别在于我国的地方政府在产能过剩过程中发挥了重要作用。

  地方政府行为是我国产能

  过剩长期顽固存在的重要原因

  (一)地方政府有着天然的投资冲动。一是我国长期以来通过投资刺激经济增长的发展模式导致全社会各行为主体都存在着投资冲动,尤其是各地仍然将GDP作为最重要的考核指标和最大政绩,地方政府推动投资的冲动更加强烈。二是我国以往的财税体制以间接税为主,即使企业亏损,但只要有生产就会带来税收,这也导致地方政府有扩大投资的冲动。这种投资冲动使得产品供给持续扩大,而近年来国内外需求同时减缓,产能过剩问题更加突出。

  (二)地方政府掌握推动投资的资源和手段。一是拥有制定政策的手段。地方政府以各种名义为产能过剩行业企业发放补贴,为其扩大生产和生存提供支持。为获取政府的各种补贴和返还、税收减免等优惠政策,一些企业即使亏损也想方设法扩大投资。二是掌握土地、能源等各类资源。不少企业投资目的不完全是生产产品,而是为了获得土地、矿产等资源,由于当前我国土地、能源和资源等要素市场改革不彻底,地方政府能够通过低地价甚至零地价供地、优惠价格出售甚至搭配矿产资源。三是掌握干涉市场经济的权力。一些地方政府出于就业、税收、维稳等多方面考虑,不希望企业破产,而是想法设法让银行加大授信以帮助企业渡过难关,实际上阻碍了降产能。

  (三)地方政府对化解产能过剩尤其是企业破产仍有抵触。产能过剩行业的企业基本上都是当地经济发展的支柱企业,去产能势必影响当政收入,而且涉及到政绩和形象等多方面问题,地方政府有顾虑。此外,一些地方政府对企业破产的认识也有偏差,认为破产就是清算,没有认识到重整才能最大限度地保护债权债务双方的合法权益。因此,地方政府不希望企业破产,千方百计保护企业,通过各种方式希望甚至明确要求银行等部门继续加大对企业的信贷支持,期待帮助企业渡过难关。

  政策建议

  (一)短期内充分发挥地方政府在本轮去产能过程中的作用。一是要求地方政府明确去产能目标和任务,采取“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”等办法,控制住产能过剩进一步发展。二是引导地方政府在金融、创业创新、盘活土地、财税支持、降低成本等方面为去产能提供多项优惠扶持政策,牵头成立债权人会议等。三是中央政府拿出配套资金,带动地方政府出资建立创业基金、产业转型基金等财政专项基金。对去产能效果明显的地方实施财政奖励,调动地方政府积极性。四是引导金融机构加大对企业分流职工安置和再就业的资金支持,如发放下岗失业贷款、弱势群体小额担保贷款等,缓解地方政府后顾之忧,减少企业破产重组过程中来自地方政府的阻力。

  (二)长期内严格规范地方政府行为。一是完善地方政府考核机制,进一步弱化GDP的影响,建立完善行之有效的约束激励机制,规范地方政府行为,防止地方政府为刺激经济而盲目给大企业过多的政策优惠、资金支持、各种资源,促使市场对资源配置真正起到基础作用和调节作用。二是进一步简政放权,建立完善的政府对大项目的投资机制,在非竞争领域内严控大项目及重点项目的投资审批,规范地方政府投资行为。三是完善对地方政府及有关人员的问责制。

责任编辑:虫儿飞hsj