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在对外开放中保证经济安全

访国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师董小君

  董小君 国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师、教授。全国“四个一批”国家级人才,国家“万人计划”哲学社会科学领军人才,“新世纪百千万人才工程”国家级人选,国务院特殊津贴专家,国家社会科学基金经济学评审组专家。

  一个更加开放的金融市场,既是我国金融业由大转强的需要,也是中国经济由高速发展转向高质量发展的需要。党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代,强调打开国门搞建设,对内推动形成全面开放新格局,对外推动建设开放型世界经济。今年4月,习近平主席在博鳌论坛上宣布了四个方面扩大开放的重大措施,中国金融对外开放再次迈向新征程。国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师董小君对本报记者表示,中国对外开放的原则应该是:“最大限度对外资开放,最大限度减少外资进入对国家安全的威胁。”用国际惯例,建立内部安全审查制度,既不损害开放公平的投资环境,又有效贯彻维护国家安全,为经济安全设置“第二道安全锁”。

  《金融时报》记者:请您分阶段梳理一下,四十年来,我国金融业在对外开放方面做出的实践和探索?

  董小君:改革开放40年来,我国金融领域遵循着“循序渐进、逐步开放”的模式。整体来看,我国金融业对外开放主要经历三个阶段:

  第一阶段:金融开放“特区试点+准入限制”阶段(1978-2001年)。

  1979年,以日本输出入银行在北京设立办事处为标志,拉开了我国金融行业对外开放的序幕。

  此阶段,我国金融开放主要以银行业开放为主,逐步扩大到保险领域,证券业仍以内部改革为主,强化基础设施建设。

  在市场准入方面,从设立代表机构到设立分支营业机构、从沿海特区试点到内陆中心城市、从外汇业务到本币业务、从外商投资客户到国内客户、从“引进来”到“走出去”的开放路径。这既达到了引进外资的目的,又避免了外资银行可能给我国经济带来的冲击。

  第二阶段:金融开放加快阶段(2002-2016)。

  2001年底,中国加入WTO,这是一个里程碑式的事件。以此为契机,我国进一步加快金融业开放,承诺金融业5年过渡期后向外资机构全面开放,该阶段旨在深化金融体制改革、完善金融市场体系、优化金融结构、提升金融业竞争力。

  在市场准入方面,进一步放宽了外资银行的业务限制、地域限制、客户限制等。与银行业相比,非银行金融机构的开放进程相对缓慢。外资券商仅能以合资形式办理牌照,且外资参股、持股比例由不得超过33%(2002)扩大为49%(2012);保险公司方面,外资保险持股比例不超过50%,非寿险不超过51%,且财险公司存在业务领域限制;基金公司仅允许设立外资独资和控股公司,且仅限私募基金。

  在资本项目开放方面,我国于2005年7月强化人民币汇率形成机制改革,建立以市场供需为基础、参考一篮子货币有管理的浮动汇率制;陆续启动QFII、RQFII、CEPA框架、QDII、沪港与深港的互联互通、中港基金互认等;人民币国际化进程加快,2009年实施跨境贸易人民币结算试点,2015年加入特别提款权(SDR)货币篮子;根据IMF对资本账户的分类,我国全部或部分实现了37项的可兑换项目。

  第三阶段:金融开放进一步深化阶段(2017年至今)。

  十九大报告提出,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。2018年4月,习近平主席在博鳌亚洲论坛开幕式上宣布了扩大开放的重大举措,尤其是金融领域。该阶段,我国全面开放金融行业,无论是放宽外资股比限制、外资金融机构设立限制,还是拓宽中外金融市场合作领域,金融业对外开放的力度和深度都超出预期。在市场准入方面,银行业将取消外资持股比例限制;保险和证券业外资持股比例最高51%,三年后不设限;对外资金融企业加大放开业务范围。在资本项目开放方面,A股分阶段纳入MSCI指数(2018年6月)、债券通启动(2017年7月),允许符合条件的境内外评级机构进入银行间债券市场,“沪伦通”则是市场期待的下一个亮点。

  《金融时报》记者:在现阶段,进一步扩大金融业的开放程度有何现实意义?

  董小君:习近平总书记在中央财经领导小组第16次会议上指出,建设开放型经济新体制,要通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设,改善营商环境和创新环境,降低市场运行成本,提高运行效率,提升国际竞争力。具体说,有以下几点意义:

  一是有利于提高金融资源配置效率,更好服务实体经济。中国经济正处于转型升级的关键期,经济生活中“脱实向虚”的风险苗头不容小觑,经济发展需要金融开放强有力的支撑。扩大金融对外开放,将有助于利用好境内外两种资源、两个市场,更好地挖掘外资机构的特色金融服务,实现“以外促内”,在更大范围内优化金融资源配置和提升金融服务效率。

  二是有利于提高中国金融业国际化水平和国际竞争力。当前,我国与美国、欧盟商谈的国际协定均以准入前国民待遇加负面清单为基础制定,对金融业开放、业务开放和市场开放提出了更高的要求。从外部环境来看,中国经济全球化发展和中资机构“走出去”要求实施内外一致的金融制度,建立公平、开放、透明的市场规则。外国金融机构可以在合规、治理结构和风险定价方面有着丰富的经验,中国金融机构通过学习其先进的管理经验来促进竞争并提高国际化水平和国际竞争力。

  三是金融业的开放也将有助于人民币国际化。通过金融业开放,有利于中国与世界各国(地区)之间彼此金融市场的进一步融合发展,为双方金融机构拓展跨境人民币业务提供空间,为投资者在境内外开展人民币业务提供友好、便利的环境,提升人民币在全世界的吸引力,拓宽人民币“可自由使用”地区范围,提高人民币国际化交易的使用频率,从而不断提高人民币国际化水平,巩固人民币的储备货币地位。

  《金融时报》记者:开放步伐加快将给我国金融业带来哪些挑战?我们又该如何应对?

  董小君:加快金融开放,将给我国金融业带来两大挑战。近期,将冲击金融类企业部分业务。金融开放意味着更多外资将进入我国金融业,首先冲击的就是金融类企业的业务。外资金融机构在传统银行业务和零售经纪业务并不会占优,但在投行业务和金融衍生品方面,将展示出较大的优势。日本在金融开放的进程中,就出现过外资金融机构在承销业务中的份额超过30%的情况,美国券商在国际日元债券的承销中甚至一度超过日本本土券商。在衍生品市场,外资金融机构占据绝对优势,外资金融机构几乎“垄断”了日本的金融衍生品市场。

  长期,将增加国内国际风险关联性。金融开放的一个重要特点就是资本流动受到比较少的限制,资本可以更加自由地游走于国内国际各行各业。在国内,股票市场、债券市场、金融衍生品市场、房地产市场等资金密集型行业,一旦某一个行业出现风险,资金将快速从该行业撤离,引发关联行业的巨大震动。在国际,黄金、石油、粮食等价格大幅波动,外汇市场的剧烈波动,将直接影响到国内的生产生活成本。可以说,金融开放使全球成为具有比商品贸易情况下更加紧密联系的整体,金融领域的“蝴蝶效应”将成常态。

  因此,中国在开放的同时,要提高国家控制力,实现“效率与安全并重”的开放。

  同样是开放,结局悬殊很大,有的国家利用金融开放,趁机扩张了本国金融的全球版图;而有些国家金融开放却带来了外源式的金融危机。探求本质,发现西方国家存在着名义开放与实际开放的差别。他们在提高名义开放度的大背景之下,设置了种种限制,形成了“大门开放,小门不开放”的事实格局。基于西方国家对外开放的安全机制的设置,中国对外开放的理念与原则应该是:“最大限度对外资开放,最大限度减少外资进入对国家安全的威胁。”能放则放,不能放坚决不放,可以用国际惯例,建立内部安全审查制度,既不损害开放公平的投资环境,又有效贯彻维护国家安全,为经济安全设置“第二道安全锁”。

  第一,特设“外国投资委员会”,建立国家安全审查制度。 “外国投资委员会”作为外资安全审查的执行机构,拥有对外资并购的调查权和否决权。在执行中,可借鉴美国“开放式列表”方法,列举与国家安全相关的因素,作为对外资并购安全审查的依据。国家安全列表是开放式的,可根据形势需要随时增加。

  第二,负面清单尽量采用较宽泛表述,给自己留有较大的自由裁量空间。我国负面清单可多处使用“保留自行决定权”“在个案基础上”“在符合正常条款与条件的前提下”等较为灵活的措辞,给予我国政府更大的自由裁量权;多设置“例外条款”,减少“特别管理措施条款”,通过这些条款来保障国家金融安全。

  第三,利用“对等权”原则,为我国金融机构跨国经营创造条件。可借鉴德国的做法,外国保险公司如要在德国境内设立公司,联邦保监局会提出对等原则,即要求对方国家也同意德国的保险公司在其境内设立公司。坚持对等原则不仅能够为这些金融机构未来跨国经营预先开辟道路,而且能够起到限制外资金融机构不付代价的大规模涌入的作用,扶持中资企业“走出去”。此外,实行股权互换或交叉持股。比如,我国国有银行上市时,高盛集团持有中国工商银行4.9%H股,苏格兰皇家银行中国银行8.25%,美国银行公司持有建行19.13% H股,按照“交叉持股”做法,外资银行持有中国多少股份,中国金融机构也应该持有对方同等的股权。这样双方形成了“你中有我,我中有你”的利益共同体,这也是中国金融机构“走出去”的捷径。

责任编辑:梁艳珍