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加快互联网金融领域立法有助于行业健康发展

访全国人大代表、中国人民银行天津分行行长周振海

  在李克强总理所做的政府工作报告中,“互联网金融”再次被提及,李克强表示,当前系统性风险总体可控,但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。这是“互联网金融”连续第四年被写进政府工作报告,从“促进”到“异军突起”再到“规范”,直至2017年的“高度警惕风险”,政府工作报告中关于互联网金融的表述,是随着该行业发展逐渐变化的。在今年的政府工作报告中,控风险、防风险已经成为该行业在未来调控中的主要基调。两会期间,全国人大代表、中国人民银行天津分行行长周振海接受《理论周刊》专访,他认为,作为一种金融创新活动,互联网金融在未来几年将迎来关键的发展机遇期,亟须制定出台相关的法律法规,从法律层面为促进互联网金融行业良性健康发展提供必要的保障。

  建立健全互联网金融领域法律法规的必要性

  记者:为促进互联网金融健康发展,2015年7月,中国人民银行等十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,并相继制定了一系列相关实施细则和具体规定。为什么还要强调加快立法?

  周振海:上述相关规范性文件对规范互联网金融市场秩序、防范金融风险、保障消费者合法权益发挥了重要作用,但是,也存在效力层级低、约束力度有限等问题。近年来,我国互联网金融迅猛发展、法律规范缺失、风险积聚的现状,对加快我国互联网金融领域的立法工作提出了迫切需求。

  其一,建立健全互联网金融领域法律法规,是我国互联网金融行业良性健康发展的现实需要。为促进互联网金融规范有序发展,2016年4月,国务院办公厅印发了《关于互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》,在全国范围集中开展互联网金融风险专项整治。目前,专项整治工作已取得阶段性成果,一些打着互联网金融旗号的违法违规现象有效缓解,“劣币驱逐良币”的行业乱象得到扭转,行业发展环境进一步净化。但是,随着经济、社会、科技、金融等宏观环境要素的发展变化,我国的互联网金融也将进入快速发展的关键机遇期,对市场主体培育、行业监管、法律规制、基础设施、消费者权益保护等方面都提出了更高的要求,因此,有必要加快互联网金融领域立法进程,为互联网金融行业的长远发展、健康发展提供法律保障。

  其二,建立健全互联网金融领域法律法规,是更好地防范互联网金融风险的客观需要。近年来,我国互联网金融的发展令人瞩目,但风险也随之积累。据中国互联网金融协会发布的《中国互联网金融发展报告(2016)》数据显示,截至2016年末,我国仅P2P借贷平台就有4856家(仅包括有PC端业务的平台、不含港澳台地区),其中正常运营的1625家,仅占33%。“网贷之家”数据显示,截至2017年1月,网络借贷平台中累计停业及问题平台3493家,其中经侦介入22家,跑路1126家,提现困难663家,停业1682家。可见,互联网金融行业风险易发、高发,且风险具有传播速度快、波及范围广、影响力度大等特点,对金融体系安全、社会稳定带来较大冲击。因此,亟须构建全覆盖的互联网金融风险治理体系,以明确互联网金融从业机构的业务范畴、经营原则、监管措施,这些都在客观上要求尽快建立健全我国互联网金融领域的法律法规。

  其三,建立健全互联网金融领域法律法规,是建立完善互联网金融长效监管机制的迫切需要。互联网金融本质还是金融,金融行业在世界各国都要受到法律法规的严格监管。目前,我国关于互联网金融的相关法律、法规、司法解释、政策文件等将近两百项,内容包括第三方支付、P2P网贷、众筹、互联网金融理财、大数据金融及信息网络安全、产业发展及互联网金融法律风险防控等,散见于相关法律法规和政策文件中,不能很好地满足互联网金融的快速发展和技术创新所带来的全方位变革需求,推进互联网金融领域的立法进程已成为业界的共识。此外,在互联网金融风险专项整治工作中,我们也发现,部分互联网金融从业人员对现有的法律法规理解不准确,甚至存在个别互联网金融从业机构不配合甚至拒绝接受金融监管的情况。这种现象反映出现有的相关法律规制较为分散、约束力不强等问题,并且存在监管真空,迫切需要出台较为系统、专业的法律法规,对互联网金融的概念、规范、内控、监督、法律责任等进行明确规定,为金融监管部门依法监管提供法律依据。

  互联网金融法律法规的立法重点

  记者:鉴于互联网金融是传统金融机构与现代互联网技术的有机融合,其法律法规的制定与传统金融领域相比具有一定的特殊性,您认为其立法重点应放在何处?

  周振海:在制定互联网金融法律法规时需侧重三个方面:

  一是立法应体现行为监管的原则。我国传统金融领域的监管模式多为机构监管,采取“谁审批,谁监管”的方式,传统金融从业机构均为“持牌”机构,从审批到事后监管已经形成了较为成熟的运行模式。互联网金融作为我国金融创新领域的新兴业态,其从业机构多数不属于传统的金融机构,其从事的业务在很大程度上又对传统金融业形成竞争关系,加之我国民众对金融知识的认知程度普遍不高,导致投资者对网络中介平台性质认识不清,从而对投资决策造成误判。因此,机构监管已经不能很好地适用于我国互联网金融快速发展的现状,需转变立法思路,引入行为监管模式,加强对互联网金融从业机构股东、管理者、资金的托管、交易和清算以及信息披露等方面的法律规范,切实维护互联网金融消费者合法权益。

  二是立法应充分考虑互联网的特点。作为成文法国家,法律往往是滞后的,这种滞后性在互联网领域表现得尤其明显。由于互联网技术的快速发展和创新迭代,在互联网金融领域的创新甚至是以月为周期,传统的立法程序无法满足现实需求。这就需要把行业自律和行业自治有机结合起来,在一定范围内实现互联网金融企业自我管理、自我约束。同时,由于互联网无地域、无国界、互联互通等特性,使互联网金融更多的具有国际化的色彩,这就要求我们在不涉及国家秘密和国家主权等根本原则的前提下,更多地借鉴国际互联网金融安全技术规范的经验,进一步提高互联网金融立法的国际化水平。

  三是立法应高度重视现代化技术手段。互联网技术的核心是TCP/IP协议,即传输控制协议、网络通讯协议,这是互联网的国际通用规则。互联网金融领域的立法也应考虑到互联网的技术规则,坚持数据主权原则、数据保护原则、数据自由流通原则和数据安全原则,构建数据主权和数据权的法律制度。此外,由于互联网金融业务涉及地域广、机构设立分散、办公场地和人员变动相对较大,也为法律法规的有效执行提出了挑战。因此,需要借助互联网等现代化监管手段才能有效对其进行监管,在现有监管手段的基础上,立法构建全国范围内的信息采集系统和监测系统,通过法律法规赋予监管部门信息收集和使用的权力,增强信息披露的强制性和可获得性,通过现代化技术手段保障相关法律法规的有效执行。

  加快互联网金融领域立法的建议

  记者:借鉴国际经验,并结合国内互联网金融发展实际,您有哪些加快我国互联网金融领域立法进程的建议?

  周振海:首先,借鉴国际通行做法,加强信息的披露、采集和使用方面的立法。欧美发达国家在互联网金融监管方面,都普遍重视法律规范和行业自律,并把信息披露放在重要位置。例如,美国证券交易委员会作为美国P2P网络贷款的主要监管者,其监管重点就是信息披露。建议我国互联网金融领域的立法工作能够更多地借鉴国际上的先进经验,在信息采集、披露、使用等方面建立标准化、规范性、强制化的制度安排,确保信息采集的全面性、信息披露的有效性、信息使用的安全性。特别是在信息披露方面,可由相关监管机构根据自身监管职责对互联网金融从业机构提出信息披露要求,由行业主管部门或国家级行业协会牵头组织信息的汇集整理,并向监管机构及从业机构发布。

  其次,针对互联网金融分领域业态特点,加强互联网金融领域系统立法。互联网金融业态涉及广泛,包括互联网支付、网络借贷、互联网股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等内容,在制定出台互联网金融法律规范时,要针对互联网金融各业务领域,根据其自身业务特点、金融运行规律、风险积聚特点进行系统立法,明确市场准入、交易主体权利义务、业务运行规则、监管主体、法律责任,构建科学、系统、和谐的互联网金融法律规范体系,为互联网金融健康发展提供坚实的法制保障。

  再次,通过立法规范互联网金融行业自律组织的职责,增强互联网金融领域的自律能力。一是明确行业自律组织对会员的管理权,例如,通过正常营业报备机制第一时间发现失联和跑路网贷平台等。二是通过立法建立跨部门的常态化联动工作机制,形成互联网金融领域依法监督的有效合力,及时沟通问题机构的经营情况,早跟踪、早处理。三是通过立法建立金融平台网络可查制度,通过建立“白名单”的方式,将有风险的机构排除在外。四是通过立法明确中央与地方的风险防控分工,例如,由中央建立数据库,地方负责数据库资料的真实性等。五是明确各监管主体和行业自律组织的执法权限,提高监管效能,降低执法成本,最大限度地发挥法律的规范作用。

  最后,加强互联网金融消费者权益保护。通过立法加强互联网金融领域消费者合法权益保护,进一步明确互联网金融机构和消费者的权利义务、救济渠道、法律责任,同时通过对互联网金融机构市场退出、清偿债务等程序做出规定,从多方面加大消费者权益保护力度。

责任编辑:jenny2993